國務院辦公廳近日發布的《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》（以下簡稱《意見》），從總體要求、參與機制、重點領域、支持政策和保障機制五大方面，全面、系統地為各地政府主導、相關社會資本參與生態修復的項目明確了方向。
綠色礦山推進會會長史京璽近日接受《中國礦業報》記者專訪，從社會資本參與歷史遺留礦山、生產礦山生態修復，延長產業鏈導入生態產業，如何實現“綠水青山就是金山銀山”雙贏目標等方面，深度解讀了《意見》，并闡述了相關政策支持。
生態修復的制度更具操作性
《中國礦業報》：《意見》的發布頗受業界關注，你怎么看這個文件？
史京璽：生態修復是生態文明建設的具體行動，需要全體國人共同參與，也需要各類社會主體的參與。參與生態修復的各類市場主體，無論是國有企業，還是民營企業，有著平等的參與的權利與投資機會，這也是《意見》重申的各類社會市場主體的平等參與性。
過去的模式主要是靠政府財政資金來進行投資修復，目前是政府在增強服務職能的情況之下，鼓勵社會資本投入。《意見》是對生態修復一些制度的系統集成和創新，更具有可操作性。
《中國礦業報》：你認為《意見》有哪些突出特點？
史京璽：生態修復是依靠生態系統的自我調節能力，加以人工措施，為遭到破壞的生態系統實施系統修復和綜合治理，促進各類自然資源綜合利用和保護，實現生產、生活、生態功能優化提升。
長期以來，我國一些地區生態系統受損、退化問題突出、歷史欠賬較多，生態保護修復的任務量大、面廣，需要動員全社會的力量參與。
總體上《意見》主要有以下三個突出特點：
一是建立了社會參與生態修復的機制。《意見》明確了各要素之間的關系和運行方式，這是一個非常好的政策設計機制，比單純出一筆錢參與更具有可行性，更能激發社會資本參與的積極性。
二是形成了社會資本參與生態修復的路徑。此舉有望引導成百上千億元，甚至更多資金進入生態修復領域。有專家估算，僅歷史遺留礦山，生態修復就需要數千億元投資。
三是表明生態修復已成為新的投資機會，成為新的經濟增長點，將改變以往生態修復單純的投入、簡單地上項目，一定會帶動或形成新的產業發展。
政策解決生態修復難點問題
《中國礦業報》：目前企業在參與生態修復的過程中都遇到了哪些困難，國辦《意見》開出了哪些良方？
史京璽：企業參與生態修復確實遇到了不少的困難和困惑，主要集中在以下兩個方面：
一是生態修復置換土地指標率低，交易難度大，周期長，社會資本投資風險難以控制。
國辦《意見》明確了社會資本將修復區域內的建設用地修復為農用地并驗收合格后，騰退的建設用地指標可以優先用于相關產業發展，節余指標可以按照城鄉建設用地增減掛鉤政策，在省域范圍內流轉使用。
二是生態修復過程中削坡挖方的必要性難以評價，非法開采與合理修復的界限比較模糊，導致責權不明，導致很多廢棄礦山生態修復項目擱置。
國辦《意見》在“資源利用”的支持政策中明確：“按照生態保護修復方案及其工程設計，對于合理削坡減荷、消除地質災害隱患等新產生的土石料及原地遺留的土石料，河道疏浚產生的淤泥、泥沙，以及優質表土和鄉土植物，允許生態保護修復主體無償用于本修復工程，納入成本管理?！?/div>
利用市場化方式盤活自然資源
《中國礦業報》：如何理解“誰治理，誰受益”與“生態修復+產業導入”模式、“開發式治理”與“利用市場化方式”的關系？
史京璽：“生態修復+產業導入”模式是“誰治理，誰受益”原則的落地?！罢l治理、誰受益”是一個大概念，具體到投資者，其在前期的修復治理環節，一般不太容易獲得收益，因此必須要有“生態修復+產業導入”模式，導入產業才會產生收益。導入產業就意味著生態修復不再是簡單的修修補補，而是對已損毀的國土空間進行一個功能重構。個人理解就是按照生產、生活、生態三個功能進行一個重新構建，通過導入一些產業構建綠色和諧、功能優化的國土空間，讓每一寸國土都發揮生產、生活、生態有機結合的功能作用。
“開發式治理”“利用市場化方式”可以理解為一回事兒，就是對于不符合自然恢復條件，且具備資源綜合利用價值、適宜社會資本投入的歷史遺留礦山，可采用市場化方式開展礦山生態修復。個人認為，《意見》出臺的實質內容是保障承擔修復工程的社會投資主體的合理收益。
“開發式治理”“利用市場化方式”就是在“誰治理，誰受益”原則下，采取“生態修復+產業導入”模式，利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發展適宜的產業，也就是通常所說的“宜林則林、宜草則草，宜農則農、宜游則游、宜工則工、宜商則商”，依托山、水、林、田、湖、草、沙、礦等自然資源，盤活呆滯的自然資源，并取得增值收益，簡單地說，就是政府要把這個收益讓渡給治理主體，但不是直接簡單地讓渡，而是通過導入新的產業實現讓渡?？梢哉f，沒有這一政策，就沒有社會資本參與生態修復的基礎。
“開發式治理”“利用市場化方式”是鼓勵政府投融資平臺、社會資本共同參與礦山生態修復，比如國際組織的低息貸款，綠色金融資金，政府引導基金等。
不同礦山生態修復的差異
《中國礦業報》：歷史遺留礦山與生產礦山的生態修復，在政策支持上有哪些差異？
史京璽：國辦《意見》把“礦山生態修復”列為六個重點領域之一，提出：“針對歷史遺留礦山存在的突出生態環境問題，實施地質災害隱患治理、礦山損毀土地植被恢復、重建生態系統，合理開展修復后的生態化利用?！睔v史遺留礦山生態修復，就是結合生態功能修復和后續資源開發利用、產業導入發展等，優化后形成新的綠色國土空間發展格局，實現生態價值產品。
歷史遺留礦山生態修復項目實施方案應充分考慮歷史遺留礦山的土地利用現狀和開發潛力、土壤環境質量狀況、礦山地質環境安全和生態保護修復適宜性等，尊重土地權利人意見，結合生態功能修復和后續資源開發利用、產業發展等需求，按照宜耕則耕、宜林則林、宜水則水、宜建則建等原則，合理確定礦區內各類空間用地的規模、結構、布局，提出修復措施、治理時序和資金籌措，優化國土空間格局，為合理開發和科學利用創造條件。
一般情況下，應依據總體方案編制“一礦一策”項目實施方案，包括：歷史遺留礦山基本情況、修復目標、修復措施、資金籌措、組織保障等內容。
與歷史遺留礦山相對應的是生產礦山，就是正在組織生產的礦山。生產礦山也有生態修復的任務，礦山企業必須嚴格按照綠色礦山建設標準，“邊開采、邊治理、邊修復”，嚴格履行礦山地質環境保護與土地復墾義務，確保生態修復工作與礦產資源開采活動同步開展。
新建礦山的礦山企業還應統籌考慮礦山周邊生態條件、自然景觀、人居環境、村莊坐落、工業布局等因素，結合安全生產、礦山后期生態修復、景觀重建的實際需要，科學、合理地編制開發利用方案、礦山地質環境保護與土地復墾方案。
采礦權人應按照礦山地質環境保護與土地復墾方案總體部署和年度礦山生態修復計劃開展礦山生態修復工作、計提礦山地質環境治理恢復基金、逐年開展礦山生態保護與修復工作。礦山閉坑時，必須完成整個礦山的生態保護與修復任務。
一般情況下，生產礦山生態修復方案應包括：礦山基本情況、礦山地質環境保護與土地復墾方案編制與基金繳納情況、“邊開采、邊治理” 執行情況、基金支出情況等內容。
導入生態產業實現可持續發展
《中國礦業報》：你提到要導入生態產業，可否能舉一些例子予以說明？
史京璽：許多企業采取延伸產業鏈、業務板塊全覆蓋等EOD模式，導入適宜產業，圍繞山、水、林、田、湖、草、沙，鄉村振興等進行綜合開發，對生態及自然資源產品進行開發利用。如現代生態農業、農產品加工業、生態康養產業、戶外運動產業、生態觀光產業；有的開展特色產業聯合運營，如污水處理廠、環衛一體化、危廢固廢處置等，實現自然資源向資產、資本的有效轉化，促進地方可持續發展；有的結合國家儲備林項目，因地制宜發展經濟林、林下經濟、生態友好型產業；有的通過生態建設促進城鄉融合發展，一二三產聯動，導入生態產業、康養文旅，引進新能源、新環保、新材料，打造循環經濟產業園等；有的導入環?？萍夹虏牧系犬a業集群，打造新材料綠色再生循環產業園區；有的建設新型綜合能源管理系統，建設綜合儲能站，開發太陽能、風能等綠色能源項目，降低碳排放；圍繞國家雙碳目標，建設低碳示范園區等。
《中國礦業報》：企業如何兼顧生態和經濟之間的平衡，實現雙贏？
史京璽：過去，在很多人的認識里，經濟發展和生態保護是一對不可調和的矛盾，綠水青山和金山銀山不可同現，相當長的一段時間里粗放式發展導致生態惡化、資源枯竭，人才、資源、資金不斷流失，產業轉型升級困難，區域可持續發展受到限制。
值得欣慰的是，黨的十八大以來，全國上下踐行綠色發展理念，浙江安吉、江蘇徐州等許多資源枯竭型城市率先下定決心開展環境整治，實施生態修復，讓往日的破敗生態恢復生機，人才、資金、產業逐步回流，社會經濟實現了可持續的發展，實現了綠水青山與金山銀山的相互轉化。
