目前各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制情況如何？要怎樣保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重大項(xiàng)目合理用地？
黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》）。其中多處提及自然資源要素改革任務(wù)，包括強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用、優(yōu)化土地管理、盤活存量土地和低效用地等內(nèi)容。
目前各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制情況如何？要怎樣保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重大項(xiàng)目合理用地？農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革情況又如何？就相關(guān)問(wèn)題，新京報(bào)記者近日專訪了自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局局長(zhǎng)張兵、自然資源部國(guó)土空間用途管制司司長(zhǎng)趙毓芳、自然資源部自然資源開(kāi)發(fā)利用司副司長(zhǎng)劉彥。
各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃編制取得重要進(jìn)展
新京報(bào)：《決定》提出，要強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用以及國(guó)土空間優(yōu)化發(fā)展保障機(jī)制。截至目前，各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制情況如何？
張兵：自然資源部從2018年組建以來(lái)，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院“多規(guī)合一”重大改革部署，推動(dòng)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，完成了國(guó)土空間規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，首部“多規(guī)合一”的國(guó)家級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施，“三區(qū)三線”成果高標(biāo)準(zhǔn)劃定，地方各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃編制取得重要進(jìn)展，上下貫通的全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”基本建成，國(guó)土空間政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)加速推進(jìn)，行業(yè)管理逐步理順，為優(yōu)化國(guó)土空間格局、完善國(guó)土空間治理提供了重要的規(guī)劃引領(lǐng)與保障，確立了國(guó)土空間規(guī)劃在國(guó)家治理體系中的基礎(chǔ)性作用。
2022年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），是我國(guó)首部“多規(guī)合一”的國(guó)家級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，是生態(tài)文明體制改革的重要實(shí)踐成果。《綱要》印發(fā)后，自然資源部加快推動(dòng)全國(guó)各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃編制審批工作，確保《綱要》明確的戰(zhàn)略目標(biāo)逐級(jí)傳導(dǎo)實(shí)施，建立健全統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系。
關(guān)于省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，截至2024年7月，除天津市、湖北省外，29個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）國(guó)土空間規(guī)劃和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國(guó)土空間規(guī)劃已經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)實(shí)施（含2017年已批復(fù)的北京市、上海市城市總體規(guī)劃）。
區(qū)域（流域）國(guó)土空間規(guī)劃方面，《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶-長(zhǎng)江流域國(guó)土空間規(guī)劃（2021-2035年）》于2024年2月5日經(jīng)國(guó)務(wù)院正式批復(fù)實(shí)施，4月9日已正式印發(fā)，成為自然資源部牽頭編制印發(fā)的第一個(gè)區(qū)域（流域）國(guó)土空間規(guī)劃；《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》作為全國(guó)首個(gè)跨省域國(guó)土空間規(guī)劃，于2023年2月獲國(guó)務(wù)院批復(fù)；《京津冀國(guó)土空間規(guī)劃（2021-2035年）》《黃河流域國(guó)土空間規(guī)劃（2021-2035年）》《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈國(guó)土空間規(guī)劃（2021-2035年）》正在按程序報(bào)批，中部地區(qū)、長(zhǎng)三角國(guó)土空間規(guī)劃正在組織編制。
市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃均已編制完成，約83%的市級(jí)總體規(guī)劃和84%的縣級(jí)總體規(guī)劃獲批準(zhǔn)實(shí)施。關(guān)于詳細(xì)規(guī)劃，截至2024年2月底，全國(guó)共劃定詳細(xì)規(guī)劃單元約15.51萬(wàn)個(gè)。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)（含跨開(kāi)發(fā)邊界的單元）約6.99萬(wàn)個(gè)，其中已編、在編的約4.32萬(wàn)個(gè)。落實(shí)2024年中央一號(hào)文件部署，自然資源部聯(lián)合中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)提高村莊規(guī)劃編制質(zhì)量和實(shí)效的通知》，指導(dǎo)地方從實(shí)際出發(fā)，充分尊重農(nóng)民意愿，分類有序推進(jìn)村莊規(guī)劃編制，不下達(dá)完成指標(biāo)和完成時(shí)限，不盲目追求村莊規(guī)劃編制“全覆蓋”。
新京報(bào)：相關(guān)規(guī)劃編制審批完成后還有哪些重點(diǎn)工作？
張兵：下一步，繼續(xù)深化“多規(guī)合一”改革將成為今后一個(gè)階段的重點(diǎn)任務(wù)。首先要嚴(yán)格國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督。經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃作為各類開(kāi)發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，自然資源部將基于國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”不斷完善規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)，推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃執(zhí)行情況的監(jiān)管、督察和執(zhí)法。
其次，發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)上的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，健全主體功能區(qū)制度體系，強(qiáng)化國(guó)土空間優(yōu)化發(fā)展保障機(jī)制，支撐構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系。
同時(shí)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的需要，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全等多元需要，健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。
持續(xù)優(yōu)化要素配置，服務(wù)支撐高質(zhì)量發(fā)展
新京報(bào)：相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，今年全國(guó)用地計(jì)劃總量600萬(wàn)畝。優(yōu)勢(shì)地區(qū)發(fā)展較快，用地指標(biāo)需求較大。對(duì)于此次《決定》提到的“要優(yōu)先保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目合理用地”，將具體采取哪些措施？
趙毓芳：主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重大項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《決定》，明確提出要“優(yōu)化土地管理，健全同宏觀政策和區(qū)域發(fā)展高效銜接的土地管理制度，優(yōu)先保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目合理用地”，我們重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面去努力。
首先是持續(xù)優(yōu)化土地利用計(jì)劃管理方式。堅(jiān)持“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走、土地要素跟著項(xiàng)目走”，對(duì)納入重點(diǎn)保障范圍的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目用地，由國(guó)家統(tǒng)一配置新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。健全建設(shè)用地增量安排與消化存量掛鉤機(jī)制，督促地方加大存量土地盤活力度，釋放更大用地空間。結(jié)合地區(qū)GDP、常住人口數(shù)量等因素，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)傾斜安排基礎(chǔ)指標(biāo)，重點(diǎn)保障省委省政府重大戰(zhàn)略、省級(jí)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、重大民生工程用地，使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間。通過(guò)持續(xù)改進(jìn)土地利用計(jì)劃管理方式，增量安排更精準(zhǔn)更有效，促進(jìn)有效投資形成更多實(shí)物工作量。
其次，保障項(xiàng)目合理用地需求。充分利用國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，積極參與建設(shè)項(xiàng)目選址選線，引導(dǎo)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重大項(xiàng)目合理布局，深化節(jié)約集約用地論證分析專章。持續(xù)優(yōu)化先行用地政策，支持重大項(xiàng)目及早開(kāi)工建設(shè)，適度放寬先行用地比例。優(yōu)化建設(shè)用地組卷報(bào)批要求，提高審批效率，深入推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一、多測(cè)合一、多驗(yàn)合一”，用足用好各項(xiàng)支持政策，持續(xù)釋放政策紅利。
最后，完善城鄉(xiāng)用途管制政策。改革城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理方式，完善節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑及收益分配機(jī)制。建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機(jī)制。建立健全建設(shè)用地指標(biāo)交易機(jī)制，研究制定建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易實(shí)施辦法，暢通要素流通渠道，實(shí)現(xiàn)資源在城鄉(xiāng)之間、東中西部之間優(yōu)化配置，引導(dǎo)土地要素向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重大項(xiàng)目集聚。
下一步，我們將繼續(xù)深入貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)精神，按照中央改革要求，會(huì)同有關(guān)部門報(bào)請(qǐng)印發(fā)《關(guān)于改革土地管理制度增強(qiáng)對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力的意見(jiàn)》，加快研究出臺(tái)一批配套政策文件，提高土地要素配置的精準(zhǔn)性和利用效率，切實(shí)保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重大項(xiàng)目的投資用地需求。
去年農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)總成交額185.2億元
新京報(bào)：《決定》明確，要有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，健全土地增值收益分配機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，事關(guān)農(nóng)民切身利益。改革情況如何？做好這項(xiàng)工作要注意些什么？
劉彥：目前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革正在以試點(diǎn)方式在全國(guó)350個(gè)縣級(jí)地區(qū)探索，2023年合計(jì)入市地塊719宗，面積1.31萬(wàn)畝，總成交金額185.2億元。繳納增值收益調(diào)節(jié)金22.98億元，留存農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織91.76億元，分配農(nóng)民個(gè)人10.83億元。入市土地累計(jì)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模1441.57億元，累計(jì)提供就業(yè)崗位39645個(gè)，累計(jì)增加工資性收入11.39億元。其中，累計(jì)解決農(nóng)村脫貧人口就業(yè)6129人，累計(jì)增加農(nóng)村脫貧人口工資性收入2.7億元。通過(guò)入市改革，試點(diǎn)地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)可以在家門口落地，鄉(xiāng)村百姓可以在家門口就業(yè)，脫貧群眾可以通過(guò)自己勞動(dòng)穩(wěn)定增收，村集體和村民也可以獲得土地收益。
摸清農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模，特別是條件成熟可以入市規(guī)模，是判斷入市改革可否擴(kuò)展、在多大范圍上擴(kuò)展、以何種方式擴(kuò)展、蘊(yùn)含多大風(fēng)險(xiǎn)等重大問(wèn)題的基礎(chǔ)。
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是我國(guó)土地制度的重大改革，事關(guān)農(nóng)民切實(shí)利益，涉及各方面利益重大調(diào)整，必須按照黨中央部署要求審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。自然資源部已于近期在全國(guó)范圍內(nèi)部署“入市”潛力評(píng)估，切實(shí)做到“入市”地塊位置固定、面積確定、信息鎖定。同時(shí)，指導(dǎo)全部試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)效果評(píng)估，集中力量進(jìn)行分析研判，研究提出制定完善“入市”改革政策和進(jìn)一步推進(jìn)工作建議，按程序向黨中央報(bào)告。
新京報(bào)：“盤活存量土地和低效用地”同樣出現(xiàn)在《決定》里。早些時(shí)候，自然資源部部署了低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作，涉及15個(gè)省（市）43個(gè)城市，目前試點(diǎn)成效如何？
劉彥：2023年9月，自然資源部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕171號(hào)）,明確在15個(gè)省（市）的43個(gè)城市開(kāi)展為期4年的低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)，在堅(jiān)持“局部試點(diǎn)、全面探索、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控”的前提下，支持試點(diǎn)城市重點(diǎn)從規(guī)劃統(tǒng)籌、收儲(chǔ)支撐、政策激勵(lì)、基礎(chǔ)保障4個(gè)方面探索創(chuàng)新政策舉措，積極穩(wěn)妥、有力有效地推進(jìn)試點(diǎn)工作。
試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，試點(diǎn)城市基本完成了實(shí)施方案編制、低效用地調(diào)查認(rèn)定和上圖入庫(kù)工作，正在組織推動(dòng)低效用地再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施，累計(jì)啟動(dòng)實(shí)施再開(kāi)發(fā)153.55萬(wàn)畝。
新京報(bào)：當(dāng)前，各地都在重點(diǎn)培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)園用地提質(zhì)增效項(xiàng)目。《決定》指出，要開(kāi)展各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地專項(xiàng)治理。在你看來(lái)，專項(xiàng)治理的意義在哪里？要達(dá)到什么樣的效果？
劉彥：自然資源部多年來(lái)持續(xù)開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)工作，不斷研究完善促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用的政策措施。
開(kāi)展各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地專項(xiàng)治理，是二十屆三中全會(huì)部署的一項(xiàng)重要工作。下一步，我們將進(jìn)一步研究完善工作舉措，推動(dòng)園區(qū)整合優(yōu)化提升，進(jìn)一步規(guī)范用地管理，更好發(fā)揮園區(qū)在節(jié)約集約用地方面的示范引領(lǐng)作用，以更優(yōu)質(zhì)的空間資源、更精準(zhǔn)的配置方式、更高效的利用效率，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地提質(zhì)增效，進(jìn)一步增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地要素保障能力。
發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)城中村改造的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用
新京報(bào)：城中村改造是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，近日，自然資源部辦公廳印發(fā)了《城中村改造國(guó)土空間規(guī)劃政策指引》。城中村的資源資產(chǎn)是如何評(píng)估的？實(shí)施地塊范圍又是怎樣劃定的？
張兵：今年6月，自然資源部印發(fā)的《城中村改造國(guó)土空間規(guī)劃政策指引》把基于資源資產(chǎn)關(guān)系的規(guī)劃編制與實(shí)施、如何維護(hù)群眾的合法權(quán)益作為重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。
關(guān)于如何評(píng)估城中村的資源資產(chǎn)，首先，加強(qiáng)資源資產(chǎn)調(diào)查是評(píng)估的前提。要建立覆蓋全域、權(quán)威統(tǒng)一的城中村數(shù)據(jù)資源體系。我們指導(dǎo)地方在城中村改造中，依托人口普查、國(guó)土調(diào)查、城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)、地籍調(diào)查等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，開(kāi)展城中村基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、社會(huì)狀況等信息的調(diào)查工作。另外，在詳細(xì)規(guī)劃層面細(xì)化調(diào)查。系統(tǒng)進(jìn)行城中村基礎(chǔ)地理信息、土地、房屋、權(quán)屬、人口、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、歷史文化遺存、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施、改造意愿、專項(xiàng)調(diào)查等信息的摸底調(diào)查、確認(rèn)和公示、核查工作，充分考慮相關(guān)部門已排查的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，建立工作臺(tái)賬。
其次，改進(jìn)城中村資源資產(chǎn)評(píng)估的方法。要深化城中村改造體檢評(píng)估，綜合考慮政府、村集體和村民、市場(chǎng)、新市民等群體多元的訴求，善于查找突出問(wèn)題。要開(kāi)展資源環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等承載力評(píng)估和安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。要加強(qiáng)城市安全、歷史文化和生態(tài)景觀保護(hù)、自然災(zāi)害、社會(huì)穩(wěn)定等方面的風(fēng)險(xiǎn)影響評(píng)估。在詳細(xì)規(guī)劃層面要強(qiáng)化評(píng)估和論證的深度，綜合考慮設(shè)施承載力、公共衛(wèi)生安全、防災(zāi)減災(zāi)、城市通風(fēng)環(huán)境、成本與效益等因素，論證改造可行性。
關(guān)于城中村實(shí)施地塊的劃定，具體分總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)層面。總體規(guī)劃層面，強(qiáng)化空間統(tǒng)籌安排，因地制宜明確城中村改造的重點(diǎn)區(qū)域，并根據(jù)規(guī)劃實(shí)施需要做好時(shí)序安排。優(yōu)先改造位于國(guó)土空間規(guī)劃確定的重點(diǎn)功能片區(qū)、重點(diǎn)發(fā)展組團(tuán)的城中村，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向應(yīng)改則改；優(yōu)先改造安全風(fēng)險(xiǎn)隱患多、景觀風(fēng)貌差、配套短板突出的城中村，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，需改則改。對(duì)于符合規(guī)劃要求、具有政策支撐和市場(chǎng)動(dòng)力的城中村適時(shí)改造。對(duì)于總體規(guī)劃已完成編制但未明確城中村改造內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)編制近期建設(shè)規(guī)劃，結(jié)合重點(diǎn)區(qū)域劃定近期城中村改造范圍，鼓勵(lì)位于城市重點(diǎn)片區(qū)，改造可行性較高、緊迫性較強(qiáng)的優(yōu)先劃入近期改造范圍。
詳細(xì)規(guī)劃層面，在調(diào)查評(píng)估基礎(chǔ)上，基于資源資產(chǎn)，疊加地塊產(chǎn)權(quán)信息，結(jié)合改造方式，通過(guò)詳細(xì)規(guī)劃合理劃定實(shí)施地塊范圍，明確地塊用地性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度（容積率、建筑密度等）、綠地率、建筑控制高度、設(shè)施配建、保障性住房配建要求等。
