[中國土地勘測規劃院院長鄭凌志]四、對未來土地政策基本判斷
（一）加強改革的頂層設計
在經濟社會快速發展的特殊背景和歷史階段，土地政策制定和實施領域存在的主要問題之一就是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，這種救火隊式、運動式的土地政策制定和實施模式，雖迫于無奈且緩一時之需，但從根本上來說缺乏從戰略管理角度進行基礎理論的積淀。從根本上破解兩難問題，需要國土資源頂層制度設計和構建，只是單純地推進單項制度改革，如征地制度改革，難以落實，阻力很大。需要協調推進土地管理制度改革，優化現行土地管理制度政策體系。
（二）從基層吸取好的成功做法，上升為政策法律
近年來，國土資源部部署了一批試點，進行土地管理制度探索和改革，一些地方取得了較好的成效，在全國產生了較大的影響。成都的農村集體土地還權賦能，經營性集體建設用地進入市場，耕地保護補償機制；浙江、云南等地的利用低丘緩坡地搞工業化和城鎮化建設；廣東“三舊改造“等低效用地“二次”開發及節約集約用地試點。在面臨發展與保護的矛盾的條件下，地方的積極探索和嘗試，為全國層面上開展相關的改革做好了制度準備，積累了有益的經驗。同時，地方的經驗也引起省、部及中央的思考，即地方發展中面臨的問題，需要從制度層面上解決，通過改革創新找到保障發展的新路子。征地制度改革、集體建設用地流轉等，單靠地方政府推動是不能完成的，需要中央進行頂層的系統設計。縮小征地范圍、允許集體建設用地直接入市，讓農民獲得更多的財產性收入，建立城鄉統一的建設用地市場等，涉及到土地收益分配格局的調整，上述任務的解決關系到我國經濟發展方式的轉變、經濟發展模式、中國與地方的關系的調整問題，利益攸關，紛繁復雜，理應在國家層面進行系統設計。
（三）自上而下的改革步伐將會加快
黨的十七屆三中全會后，在土地制度改革方面，很多地方和基層進行了自發的探討，如很多地方都出臺了集體建設用地流轉條例或管理辦法，但由于土地權利受限等方面的原因，得不到土地使用者的認可，流轉的量很有限；征地制度改革雖然國土資源部層面部署了縮小征地范圍試點，但地方表現出的興趣不大，而對于試點中附帶的征轉分離興趣很大；在城鄉建設用地增減掛鉤中，地方突破試點范圍，以獲取土地使用指標為目的，忽視農民權益。這說明改革進行到這個階段，已經觸及到一些地方的既得利益，如縮小征地范圍會給城市建設帶來更高的成本時間也更長，集體建設用地流轉會減少地方的土地出讓收入。自下而上的在現行法律框架內的誘致性制度變遷已經陷入改不動的艱難困境，根本無法破解城鄉二元結構的深層次矛盾。因此，針對改革面臨的瓶頸，急需在明確目標的前提下加速推進，超越既得利益，從國家的根本利益出發，在國家層面上開展頂層制度設計，指導各地的改革，為長期的經濟發展積蓄制度能量。
（四）2013年土地政策的主要方面的判斷。
這也是基于2012年和今后形勢分析基礎上作出的初步判斷。黨的十八大提出2020年實現全面建成小康社會的宏偉目標，要加快提升城鎮化質量優化國土空間格局，推動資源利用方式根本轉變，加強生態文明建設，土地管理制度必須與全面建成小康社會的新要求和新部署相符合，尤其是提升質量的城鎮化發展，對土地管理制度改革提出了更高的要求。2013年的土地政策將延續2012年的方向，在服務經濟發展的大局，促進城鎮化健康發展，促進城鄉統籌等方面著力。這是一個判斷。
土地制度改革一個可期的方向，首先是完善征地制度，提高農民在土地增值中的分配比例，規范政府的征地行為等等。此外，允許農民或集體經濟組織在符合規劃的前提下，參與城鎮經營型項目的開發;制定集體建設用地流轉收益分配辦法，合理確定國家、地方政府、集體和個人的收益分配比例，等等，也是改革熱點。同時，完善土地有償使用制度，促進存量土地的盤活、再開發利用也是政策的重點。
這僅是本書涉及到的一部分內容。此外，本書還包括了2012年我部出臺的土地規劃計劃、耕地保護、節約集約用地等政策的回顧評價及展望，同時還對今年我部重點關注的征地制度改革、廣東“三舊”改造、重慶地票、成都集體建設用地流轉、低丘緩坡和未利用地開發等問題進行了深入的分析研究，有興趣的朋友們可以深入閱讀。(2012-12-28 11:33)

[中國土地勘測規劃院院長鄭凌志]二、土地管理制度創新的地方實踐
深化國土資源改革應立足于增加新制度供給，梳理部署試點、地方的探索創新經驗以及應對自然災害時部出臺的相關政策，總結提煉，上升為制度性規范，提高政策的針對性、應用性、普適性，以新制度服務經濟社會發展。各地國土資源管理部門根據這一要求，著力開展制度創新的實踐。
（一）存量土地的再開發
近年來，一些經濟發展速度較快、新增建設用地潛力小的地方，先后在存量土地二次開發上進行了有益的探索，為全國層面出臺相關政策作好了政策儲備。如廣東“三舊”改造、福建的“三舊”改造、浙江的土地“二次開發”、上海張江的土地“二次開發”，本質上在新增建設用地有限的條件下，挖掘城鎮存量建設用地的潛力，采取一系列政策措施，鼓勵現有存量建設用地的釋放，減少城鎮建設對新增建設用地的需求，有效保護了耕地，促進經濟結構調整，提升了產業競爭力。
（二）浙江、云南等地通過開發利用低丘緩坡拓展城鎮和工業發展空間的探索創新
浙江和云南兩省為破解“雙保”困境，著重開發利用低丘緩坡土地，拓展城鎮和工業發展空間。主要做法是：政府主導、規劃先行，；因地制宜、科學開發，有序推進，試點先行；減少占用壩區良田，疏導工業上山、城鎮上山。
（三）成都的統籌城鄉土地管理制度改革
以還權賦能為核心，對農村土地和房屋進行確權登記頒證，建立符合市場經濟規律的現代農村土地產權制度。創新耕地保護補償機制，體現了發達支援落后、城市反哺農村的原則。探索集體建設用地流轉，集體建設用地使用權可以通過出讓、轉讓、出租、作價出資入股、聯營、抵押等方式流轉，可用于工業、商業、旅游業、服務業，絕大部分收益歸農村集體經濟組織所有，用于農業農村發展。成都統籌城鄉土地管理制度改革的根本目的是打破城鄉二元體制，促進各類生產要素在城鄉之間自由流動，實現公共資源在城鄉之間均衡配置，讓整個社會的財富和創造性充分涌流，實現城鄉共同繁榮。
(2012-12-28 11:31)

[中國土地勘測規劃院院長鄭凌志]三、對2012年土地政策的評價
（一）在保障民生，服務地方經濟發展中起了重要作用
一年來，按照既充分保障經濟發展，又嚴格保護耕地的要求，以土地利用總體規劃為基礎，結合城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地土地復墾利用、低丘緩坡荒灘綜合開發、新增圍填海用地和盤活存量建設用地等，統籌安排建設用地計劃指標，多渠道增加土地供給。加強與產業政策的協調配合，落實區別對待、有保有壓的供地政策，優先保障鼓勵發展的產業用地，嚴禁向高耗能、高污染、產能過剩行業供地，推動經濟結構戰略性調整。重點保障“三農”、保障性住房、社會事業等方面的建設。繼續對農村建設用地實行計劃指標單列，計劃指標安排量不得低于國家下達各省（區、市）用地計劃總量的3%～5%。
（二）在促進了城鄉統籌過程中，保護農民利益
土地管理制度改革是統籌城鄉發展的關鍵環節。統籌城鄉發展，需要推進一些基礎性制度變革，尤其是要改革土地管理制度，使城鄉土地資源、資產、資本有序流動，使農民獲得土地收益權和財產權。在2012年出臺的土地政策中，很好地體現了這一點。出臺的耕地保護政策注重使用經濟手段，采取經濟激勵機制保護耕地；城鄉建設用地增減掛鉤和農村土地整治及農村宅基地管理方面的政策，都首先強調保護農民利益，尊重農民以意愿，保障農民的用益物權，實現農民的土地財產權利，城鄉建設用地增減掛鉤和農村土地整治、集體建設用地流轉產生的收益主要用于農村，節約的建設用地也首先保證農村集體建設用地的需要。這些政策在推進城鄉統籌發展方面起到了很好的作用。
（三）注重對政策的實施效果進行評估
一年來，國土資源部在政策制定、調研咨詢、政策執行情況動態監測、政策實施效果評估、政策實施后評估、政策調整完善等方面搭建起有效的信息反饋和決策機制。對重慶、成都城鄉統籌改革試點、廣東“三舊”改造試點、用地審批制度改革試點、征地制度改革試點等認真總結經驗教訓，為在大范圍推廣和土地管理法修改積累經驗和借鑒。同時，對地方改革探索中存在的問題及時糾偏，對成功的經驗及時提煉總結，形成制度化成果，為國土資源部進一步深化改革做好制度和政策儲備。
(2012-12-28 11:27)

[中國土地勘測規劃院院長鄭凌志]一、2012年主要土地政策回顧    
2012年，土地管理政策繼續延續“十一五”期間的主線，在嚴格保護耕地、積極參與宏觀調控、推進土地節約集約利用、促進城鄉統籌發展方面出臺了一系列政策，一些地方圍繞服務經濟發展大局，開展了許多制度創新，推動了土地政策的發展。主要有以下幾個方面：  
（一）嚴格保護耕地，建設高標準基本農田
2012年，國土資源部在嚴格保護耕地方面出臺了《全國土地整治規劃（2011-2015年）》、《關于加快編制和實施土地整治規劃大力推進高標準基本農田建設的通知》、《關于提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理的通知》、《高標準基本農田建設標準》、《新增建設用地土地有償使用費資金使用管理辦法》等政策性文件，對加強耕地保護、嚴格保護基本農田做出了進一步嚴格、具體的規定，在實踐中發揮了較好的作用。
1.出臺《全國土地整治規劃（2011-2015年）》，土地整治上升為國家戰略
2012年，《全國土地整治規劃（2011-2015年）》經國務院批準正式實施。明確了主要的目標，到2015年新建4億畝旱澇保收高標準基本農田，經整治后耕地質量平均提高一個等級，糧食畝產增加100公斤以上。整治農村建設用地450萬畝，生產建設活動損毀土地全面復墾，自然災害損毀土地及時復墾，歷史遺留損毀土地復墾率達到35%以上。
2.建設高標準基本農田，加強耕地質量管理
明確提出高標準基本農田是指，“通過土地整治建設形成的布局合理化、農田規模化、農業科技化、生產機械化、經營信息化、環境生態化的基本農田。”對基本農田的定義是經過多少年的實踐，在今年發出的關于建設高標準基本農田的政策文件當中首次對高標準基本農田進行了內涵的全面的確定。高標準基本農田建設中將正在實施的增減掛鉤試點、低丘緩坡土地開發試點、工礦廢棄地復墾調整利用試點等工作掛鉤。
加強耕地質量管理的重點，是將優質耕地劃入基本農田實行永久保護，嚴控建設用地占用優質耕地。嚴格落實耕地占補平衡。
（二）加強土地市場建設，推進節約集約用地
1.明確提出節約集約用地的政策含義，嚴格控制建設用地規模
為進一步貫徹落實十七屆三中、五中全會《決定》和中央領導同志對建立最嚴格的節約用地制度、實施節約優先戰略的指示，國土資源部發布了《關于大力推進節約集約用地制度建設的意見》（國土資發〔2012〕47號），首次完整闡述了節約集約用地制度的八項內容，包括：土地利用總體規劃管控制度、土地利用計劃調節制度、建設用地使用標準控制制度、土地資源市場配置制度、節約集約用地鼓勵政策制度、土地利用評價考核制度。出臺《關于嚴格執行土地使用標準大力促進節約集約用地的通知》，要求各地嚴格執行各類土地使用標準，加大審查力度，加強對標準執行的監管和評價。
2.出臺了《閑置土地處置辦法》，盤活存量建設用地
明確了閑置土地的含義，增強了辦法的可操作性。明確要求供應土地須是“凈地”，禁止“毛地”出讓，防止因政府、政府有關部門的行為造成土地閑置。規定了閑置土地處罰辦法，加強與證監會銀監會聯動遏制土地閑置。
3.發布了限制用地項目目錄和禁止用地項目目錄（2012年本）
新版的限制用地項目目錄涵蓋黨政機關新建辦公樓、城市主干道路等七類，禁止用地項目目錄涵蓋了農林業、煤炭等十七個大類。明確規定住宅用地容積率必須大于1，這是部門聯合發文中首次對住宅用地規劃建設條件作出明確規定，為依法查處違規別墅類用地提供了量化標準。
（三）參與房地產市場宏觀調控，加大住房建設用地供應
1.加大住房用地供應量
年初下發《國土資源部關于做好2012年房地產用地管理和調控重點工作的通知》（國土資發〔2012〕26號），明確提出房地產用地管理和調控要堅持方向不改變、態度不動搖、力度不放松，并提出了2012年房地產用地調控的目標任務，明確了工作重點。2012年全國住房用地計劃供應15.93萬公頃，與歷年實際計劃完成相比，遠超過歷史最高，為歷史計劃完成量最大年份的117.3%，其中保障性安居工程用地和中小套型商品住房用地計劃占78.8%。 
2.促進房地產市場和土地市場健康發展
7月，《國土資源部 住房城鄉建設部關于進一步嚴格房地產用地管理鞏固房地產市場調控成果的緊急通知》，要求進一步提高認識，堅持房地產市場調控不放松，要堅持調控不放松，密切配合做好各項工作，不斷鞏固調控成果，堅決防止房價反彈；加大住房用地供應力度，提高計劃完成率。
3.保障性安居工程計劃指標單列
優先安排民生建設用地，對保障性安居工程用地實行計劃指標單列，確保保障性住房和棚戶區改造住房建設、農村危房改造用地，增加公租房和中小套型的限價普通商品房用地，保障文化教育、醫療衛生和公共服務用地。
（四）推進土地管理法修改，深化農村土地管理制度改革
《土地管理法》于1986年頒布實施以后，先后進行了三次修改。在已提交《土地管理法》的修訂草案中，修改土地征收征用制度是重點。修訂的原則是，按照“被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障”的總體要求，以實現被征地農民與土地同步城鎮化為目標，以完善補償安置機制為重點，推進農村集體土地征收制度改革。根據黨的十一屆三中全會和四中全會的規定，進一步縮小征地范圍，完善征地補償的機制。在集體土地征收補償方面，不僅要在財產上進行補償，同時還要突出安置和保障，確實做到農民生活水平不降低，長遠生計有保障，并同時建立社會保障體系。
2011年5月，國土資源部、財政部、農業部下發《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，要求各地認真落實中央1號文件精神，加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記發證工作，力爭到2012年底把全國范圍內的農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的集體經濟組織，做到農村集體土地確權登記發證全覆蓋。
（五）多方開源，出臺多項政策，加大土地供應量
1.低丘緩坡地和未利用地開發
2008年土地變更調查數據顯示，全國未利用地超過39億畝，其中西部地區未利用地超過34億畝，占全國的87%，未利用地面積遠大于中東部地區。合理開發利用未利用地和低丘緩坡地上的非耕地，將是解決當前和今后建設用地出路的重要舉措。對其在計劃指標、規劃規模、用地審批、地類管理等方面加強管理和政策傾斜十分必要。
2.工礦廢棄地復墾
2012年，確定在河北、陜西、內蒙、遼寧、江蘇、安徽、河南、湖北、四川、山西十省區開展工礦廢棄地復墾利用試點，通過對歷史遺留廢棄地的復墾利用，與新增建設用地相掛鉤，合理調整建設用地布局。(2012-12-28 11:00)

[中國土地勘測規劃院院長鄭凌志]各位新聞媒體的朋友們，大家上午好！歡迎參加國土資源部中國土地勘測規劃院舉辦的“2012年中國土地政策藍皮書”新聞發布會。
國土資源部歷來重視土地政策研究。近年來，面對“保發展”與“保紅線”的壓力，國土資源部出臺了一系列政策，為經濟發展提供了用地保障，也強化了耕地保護，中國土地勘測規劃院從2010年開始，每年組織專家編撰并出版《中國土地政策藍皮書》，今年《中國土地政策藍皮書》系統的總結和評價了2010年中國土地政策的演化和執行情況。
這部書包括了政策評價篇、地方創新篇、理論研究篇和調研報告篇等四部分內容，共50余萬字。這部藍皮書在政策評價篇對2012年土地政策總體情況以及土地規劃、耕地保護、節約集約用地、地價、地權管理等專項政策進行回顧和評價，并對未來政策走向作出預判。理論研究篇重點從理論層面，對現行的土地管理政策進行分析和思考，提出了進一步完善政策的建議。結合這部書的成果發布，我想從四個方面簡要的介紹一下這個書的主要內容，因為這部報告文字量比較大，借此機會就書的主要內容向各位做一個簡要的介紹。(2012-12-28 10:53)

[國土資源部辦公廳副巡視員夏俊]各位新聞界的朋友們，大家上午好！歡迎各位冒著嚴寒前來參加“2012年中國土地政策藍皮書”新聞發布會。這可能是今年部里舉行的最后一次發布會了。借此機會，感謝各位記者朋友長期以來對國土資源部工作的關心和支持。
《中國土地政策藍皮書》是由中國土地勘測規劃院組織編撰的，今年已是連續第三年出版。2012年是“十二五”時期承上啟下的重要一年，也是國土資源部確定的制度供給年，我們部研究出臺了一系列政策措施，推動國土資源事業改革發展，促進經濟社會平穩較快發展。
出席今天發布會的有：中國土地勘測規劃院鄭凌志院長、周建春副院長、地政中心主任唐健、辦公室主任朱明君、科技處處長宋海榮。下面請鄭凌志院長通報有關情況。(2012-12-28 10:38)