完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系 助推美麗中國建設(shè)

　　吳太平

　　生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)。習(xí)近平總書記在今年召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出，完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系。這為深化自然資源資產(chǎn)管理制度改革指明了方向，提供了遵循。本文主要從履行自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的角度，就完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系談3點(diǎn)初步思考。

　　切實(shí)增強(qiáng)完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系的責(zé)任感使命感

　　自然資源資產(chǎn)是生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成要素、物質(zhì)基礎(chǔ)、空間載體和能量來源，是人類物質(zhì)和精神財(cái)富的源泉。自然資源資產(chǎn)管理制度是關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、配置、收益、監(jiān)督等規(guī)范的總和，是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性制度。黨中央高度重視自然資源資產(chǎn)管理制度改革。早在2013年，習(xí)近平總書記就明確提出健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制。此后，中央層面出臺(tái)生態(tài)文明體制改革總體方案、全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見、統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見、全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案等一系列文件，為深化自然資源資產(chǎn)管理制度改革提供了有力指導(dǎo)。自然資源部認(rèn)真落實(shí)2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案，以行使“兩統(tǒng)一”核心職責(zé)為契機(jī)，將維護(hù)資源資產(chǎn)權(quán)益作為自然資源工作“四大定位”之一，系統(tǒng)謀劃和統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)工作，會(huì)同相關(guān)部門，深入推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，形成一批理論成果、實(shí)踐成果和制度成果，為完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　新階段新征程，從根本上解決自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位權(quán)益不落實(shí)問題、真正激發(fā)全社會(huì)共同呵護(hù)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)生動(dòng)力、拓寬綠水青山轉(zhuǎn)化金山銀山的路徑、加快構(gòu)建統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的體制機(jī)制，對深化自然資源資產(chǎn)管理制度改革提出新的更高要求。我們要進(jìn)一步提高政治站位，從強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興的戰(zhàn)略全局，從以美麗中國建設(shè)推進(jìn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的全新視角，從實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)高度，深刻認(rèn)識(shí)完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系的重大意義，切實(shí)增強(qiáng)推進(jìn)這項(xiàng)改革的責(zé)任感和使命感。

　　深入研究完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系的基本思路和重點(diǎn)任務(wù)

　　完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，必須以科學(xué)的世界觀和方法論為指導(dǎo)，在著力推進(jìn)已有改革落地生效和系統(tǒng)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，深入研究、理清思路、明確重點(diǎn)。一是堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向。以切實(shí)維護(hù)自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以自然資源資產(chǎn)優(yōu)化配置、增值增效為著力點(diǎn)，以解決影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的自然資源資產(chǎn)管理深層次體制機(jī)制弊端為切入點(diǎn)，不斷增強(qiáng)改革針對性和有效性。二是堅(jiān)持底線思維。始終堅(jiān)持自然資源資產(chǎn)公有制不動(dòng)搖，耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線不突破，所有者和使用者權(quán)益不受損，將守正創(chuàng)新要求落到實(shí)處。三是堅(jiān)持系統(tǒng)觀念。正確處理全民所有與集體所有的關(guān)系、所有者職責(zé)與監(jiān)管者職責(zé)的關(guān)系、分類管理與綜合管理的關(guān)系、有償使用制度全鏈條各環(huán)節(jié)的關(guān)系、做大蛋糕與分好蛋糕的關(guān)系，提升系統(tǒng)謀劃、整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破的能力。四是加快完善全民所有自然資源資產(chǎn)管理制度體系。落實(shí)中央關(guān)于統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的決策部署，發(fā)揮自然資源部“兩統(tǒng)一”協(xié)同的體制優(yōu)勢，深入推進(jìn)并全面完成全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)，加快完善全民所有自然資源資產(chǎn)管理制度體系。以健全管理體制為前提，加快建立全民所有自然資源清單制度，進(jìn)一步厘清所有權(quán)主體、代表主體和代理主體的關(guān)系，法律授權(quán)和委托授權(quán)的關(guān)系，自然資源部統(tǒng)一行使、直接行使和委托部門或地方政府代理行使的關(guān)系。以完善產(chǎn)權(quán)制度為關(guān)鍵，著力完善全民所有自然資源資產(chǎn)用益物權(quán)體系，注重發(fā)揮債權(quán)的補(bǔ)充作用，積極探索運(yùn)用物權(quán)保護(hù)請求權(quán)和債權(quán)請求權(quán)維護(hù)所有者權(quán)益的制度安排。以優(yōu)化配置規(guī)則為核心，加快建立健全全民所有自然資源資產(chǎn)規(guī)劃管護(hù)、價(jià)格評估、市場配置和收益管理制度。以強(qiáng)化考核評價(jià)和監(jiān)督為保障，盡快補(bǔ)齊全民所有自然資源資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督管理制度短板。以資產(chǎn)清查為基礎(chǔ)，加快構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)核算制度，推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)負(fù)債表研究編制和全民所有自然資源資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)建設(shè)。五是加快建立健全自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，以公共產(chǎn)品理論為指導(dǎo)，深化自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)、案例分析和模式總結(jié)，加快研究制定自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制指導(dǎo)性文件。積極拓寬綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的有效路徑，以自然保護(hù)地為重點(diǎn)，研究探索特許經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)和債權(quán)在自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益實(shí)現(xiàn)中的作用和制度安排。

　　積極探索完善自然資源管理制度體系的有效路徑

　　完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系既要只爭朝夕又要久久為功，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、實(shí)踐探索、法治建設(shè)良性互動(dòng)，完善上下協(xié)同、條塊結(jié)合、精準(zhǔn)高效的改革落實(shí)機(jī)制，推動(dòng)改革蹄疾步穩(wěn)向既定目標(biāo)前行。一是完善頂層設(shè)計(jì)。完善頂層設(shè)計(jì)是增強(qiáng)改革系統(tǒng)性整體性協(xié)同性的重要手段。要全面客觀分析新階段新征程深化自然資源資產(chǎn)管理制度改革面臨的形勢，深入開展重大問題法理研究，明確改革的基本思路、改革目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和重大舉措，不斷優(yōu)化改革頂層設(shè)計(jì)，更好發(fā)揮指導(dǎo)作用。二是鼓勵(lì)基層探索創(chuàng)新。基層探索是完善頂層設(shè)計(jì)和法治建設(shè)的源頭活水。要正確處理活力與秩序的關(guān)系，堅(jiān)持物權(quán)法定和意思自治相結(jié)合，賦予自然資源資產(chǎn)所有權(quán)主體或代理履職主體更大的改革自主權(quán)，支持有條件的地區(qū)結(jié)合實(shí)際深入開展專項(xiàng)試點(diǎn)探索，為完善頂層設(shè)計(jì)和法治建設(shè)提供豐富多樣、高質(zhì)量的實(shí)踐成果。三是切實(shí)加強(qiáng)法治建設(shè)。法治建設(shè)是鞏固提升自然資源資產(chǎn)管理制度改革成果的重要載體。要加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理立法國內(nèi)外對比研究，及時(shí)將理論研究成果和基層探索成果轉(zhuǎn)化為制度成果，推動(dòng)完善自然資源資產(chǎn)綜合法和單行法，充分發(fā)揮法治對改革的引導(dǎo)、推動(dòng)、保障作用。

　　完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系，要求自然資源資產(chǎn)權(quán)益管理隊(duì)伍全面提升系統(tǒng)思維能力、調(diào)查研究能力、制度設(shè)計(jì)能力、攻堅(jiān)克難能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，當(dāng)好深化自然資源資產(chǎn)管理制度改革的明白人、實(shí)干家、宣傳員、促進(jìn)派，以抓鐵有痕、踏石留印的務(wù)實(shí)作風(fēng)和“釘釘子”精神，推動(dòng)改革落地生效并持續(xù)深化，為以美麗中國建設(shè)推動(dòng)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供重要制度保障。