城市的生命在于其不斷更新并持續(xù)迸發(fā)的活力，更新是城市永恒的狀態(tài)和不變的主題。當前我國已步入存量時代，這倒逼各地由點及面開展城市更新工作，實踐日益豐富。各地實踐表明，更新需要加強規(guī)劃統(tǒng)籌，強化規(guī)劃與土地政策的緊密融合，同時規(guī)劃也要適應更新需求充實提升，把“人民城市人民建、人民城市為人民”貫穿始終。
6月30日上午，在自然資源部國土空間規(guī)劃局的指導下，自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心牽頭主辦，中國國土勘測規(guī)劃院、《城市規(guī)劃學刊》、《中國土地科學》聯(lián)合主辦了“UP”前沿論道活動，本次活動由自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心門曉瑩副主任主持，自然資源部空間規(guī)劃局楊浚副局長參加論壇并致辭，自然資源所有者權益司、自然資源開發(fā)利用司相關領導參與了本次活動。活動邀請以下城市同行，旨在通過總結分享經(jīng)驗，為各地不斷完善規(guī)劃和土地政策、塑造城市更新新動能、激發(fā)城市活力提供借鑒。
主旨報告
報告主題：堅持規(guī)劃引領，激發(fā)市場活力——上海城市更新的實踐與探索
伍攀峰，上海市規(guī)劃和資源局詳規(guī)處（更新處）處長
報告簡介：為貫徹落實“人民城市”理念，加快轉變超大特大城市發(fā)展方式，上海近年始終堅持規(guī)劃引領，以實施為導向，全力推進城市更新行動。在本次專題介紹中，基于城市更新的概念解讀與上海城市更新的歷程的梳理，通過總結城市發(fā)展面臨的局面與當前城市更新的關鍵要求，就上海在城市更新工作方面構建了“1+1+N”的城市更新制度體系進行解讀；重點是探討在堅持更新對象全覆蓋的基礎上，探索以公平公正公開為前提，最大程度激發(fā)市場活力，主要體現(xiàn)在通過推動區(qū)域更新和零星更新并行的更新路徑，注重經(jīng)濟、社會、文化的綜合績效，同時以全生命周期的要求，確保城市更新的實施落地及目標達成。
報告主題：加強頂層設計，推動實踐探索-北京城市更新的規(guī)劃土地政策創(chuàng)新
王崇烈，北京市城市規(guī)劃設計研究院，城市更新研究中心副主任，城市更新規(guī)劃所所長，正高級工程師。擔任北京工程勘察設計協(xié)會城市更新分會副會長，北京城市規(guī)劃學會城市更新與實施學委會和村鎮(zhèn)規(guī)劃學委會專家。
報告簡介：本報告結合北京市近年來城市更新工作的成效和不足，提出從加強頂層設計入手，不斷完善政策工具，著力推動實踐探索的工作思路。首先是自上而下構建“1+N+X”為代表的城市更新政策保障機制體系，在鞏固法律依據(jù)的同時，細化深化首都城市更新的內涵、目標和分類；其次是以典型案例為抓手，以問題堵點為導向，以小切口、微改革的方式提出政策清單，特別注重在規(guī)劃、土地方面的政策創(chuàng)新，包括規(guī)劃體系完善、建筑規(guī)模管控、用地功能混合、土地靈活配置、新業(yè)態(tài)支持、土地使用權續(xù)期、歷史問題處置、規(guī)范認定標準等；最后從加大實踐探索力度和完善配套政策體系兩方面，對未來城市更新工作重點提出了相關思考建議。
報告主題：國土空間規(guī)劃體系框架下的城市更新規(guī)劃政策探索——基于南京地方實踐的思考
官衛(wèi)華，博士，教授級高級規(guī)劃師，國家注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師，江蘇省“333高層級人才培養(yǎng)工程”中青年學術技術帶頭人，南京市城市規(guī)劃編制研究中心副主任
報告簡介：黨的二十大報告提出國家實施城市更新行動的重要戰(zhàn)略導向。新時期城市更新不能僅僅局限于物質形態(tài)的更新，而應更好兼顧土地集約增效、歷史保護傳承、產業(yè)創(chuàng)新驅動、城市品質提升、民生保障和社會治理等多元化維度和包容性目標的實現(xiàn)。究于涉及對象和主體的多樣性以及利益分配的復雜性，亟待總結現(xiàn)階段各地豐富的實踐經(jīng)驗，加快城市更新的規(guī)劃編制和實施機制的新路徑創(chuàng)造。首先，強調“制度先行、理念更新”，結合典型案例，深入解析南京市居住類地段和非居住類地段更新政策的設計邏輯與關鍵要點。在此基礎上，突出“規(guī)劃引領、行動實施”，面向央地事權分配和規(guī)劃實施管理需要，提出城市更新的規(guī)劃框架，著力將城市更新貫穿于“五級三類”國土空間規(guī)劃體系全過程，進而以國土空間規(guī)劃改革賦能高質量發(fā)展，助力共建共治共享現(xiàn)代化治理新格局的形成，可供國內各地更新規(guī)劃政策制訂參考借鑒。
報告主題：從“空間規(guī)劃”到“空間政策”再到“空間治理”——廣州規(guī)劃統(tǒng)籌引領城市更新演變的思考
鄧堪強，博士，廣州市規(guī)劃和自然資源局副局長
報告簡介：廣州市作為城市更新最活躍的城市之一，2009年實施“三舊”改造以來，經(jīng)歷“政府主導、市場運作”為特征的城市更新改造實踐，政策體系日趨完善，國土空間規(guī)劃的引領性逐漸增強，逐步探索出“總體規(guī)劃定目標定重點、專項規(guī)劃建路徑建機制、詳細規(guī)劃控指標定功能”的三級傳導機制。近年來，立足優(yōu)化城市功能結構、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、促進保護活化協(xié)同、締造綠色宜居環(huán)境、完善公共基礎設施、強化社會綜合治理，重點完善公共設施、產業(yè)空間、住房保障、文化傳承等系列政策，促進空間規(guī)劃與公共政策深度融合。2022年公共健康問題暴露以城中村為代表的低成本高密度空間在社區(qū)共治、利益共享、公共衛(wèi)生方面的脆弱失序，高質量城市更新需要更加科學精細的社區(qū)治理，以及更有力度的規(guī)劃統(tǒng)籌，廣州謀劃“政府掌舵、企業(yè)劃槳”，以“做地”推進高質量發(fā)展。
報告主題：以國土空間規(guī)劃引領城市更新，以機制創(chuàng)新打通實施路徑——成都城市更新的規(guī)劃與政策探索
阮晨，成都市規(guī)劃設計研究院副院長，教授級高級工程師，國家注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師，中國城市規(guī)劃學會理事，四川省專家評議（審）委員會專家
報告簡介：成都圍繞城市更新規(guī)劃與政策機制支撐公園城市示范區(qū)建設的總體要求，首先介紹了在市級國土空間總體規(guī)劃中明確城市更新的總體目標與路徑策略的探索，在詳細規(guī)劃層面針對城市更新特點，通過落實上位目標的傳導性、打通全環(huán)節(jié)全過程的實施性、及貫徹公園城市理念的適應性評估，并結合四圣祠片區(qū)案例分享更新單元詳細規(guī)劃的具體做法；其次圍繞“做優(yōu)做強”城市功能，介紹了制定城鎮(zhèn)低效用地的認定標準，建立打通調查、登記和規(guī)劃三大環(huán)節(jié)的城鎮(zhèn)低效用地數(shù)據(jù)基座，編制低效用地再開發(fā)利用規(guī)劃，有序推動土地利用效率提升效的嘗試；最后就強化土地全生命周期管理、完善“規(guī)劃一管理一實施一監(jiān)督”系列政策與機制，重點從提升居住品質與強化民生保障、加強歷史文化保護與活化利用、推動產業(yè)轉型升級與提質增效、激活城市剩余空間營造公園城市微場景四個方面介紹了成都的探索。
報告主題：武漢歷史保護類更新單元規(guī)劃編制與政策探索
汪云，武漢市自然資源保護利用中心副主任，教授級高級工程師，中國城市規(guī)劃學會總體規(guī)劃專業(yè)委員會委員
報告簡介：為加強歷史文化傳承，促進歷史保護與城市建設結合，武漢市在城市更新從“拆改留”向“留改拆”轉變的背景下，以歷史保護類更新單元為例，探索了城市更新單元規(guī)劃的編制方法與支持政策。在更新單元規(guī)劃編制上，尊重產權關系、順應市場規(guī)律，探索“四個先行”：評估先行，梳理特色，明確任務；主體先行，實施主體參與規(guī)劃編制，保障規(guī)劃可行；策劃先行，尊重市場研判，保證項目實施成效；運營方案先行，推動一二三級聯(lián)動。在政策探索上，以“三陽設計之都”為試點，探索“土地整理+房屋留改+歷史文化保護挖掘+產業(yè)集聚培育”的“留改”不動產儲備新模式。
報告主題：面向實施、上下結合的深圳城市更新單元規(guī)劃制度探索
王嘉，深圳市城市規(guī)劃設計研究院副總規(guī)劃師，教授級高工
報告簡介：經(jīng)過四十年的高速發(fā)展，深圳面臨資源環(huán)境緊約束的困境，較早在存量用地規(guī)劃建設方面進行了全面、深入地探索。以推動城市高質量發(fā)展和提升土地節(jié)約集約利用水平為目標，深圳始終堅持國土空間規(guī)劃引領，結合存量用地開發(fā)特點，以標準單元貫穿國土空間規(guī)劃體系，通過規(guī)劃指標、設施、功能布局、建筑規(guī)模實現(xiàn)逐層傳導，尤其在詳細規(guī)劃層面創(chuàng)新了“編制到地塊、管控到單元”的法定圖則管理制度，實現(xiàn)“法定圖則-規(guī)劃實施方案”分層管控。深圳城市更新以政府統(tǒng)籌、規(guī)劃引領、公益優(yōu)先、市場運作為原則，創(chuàng)新了“城市更新單元”制度，以城市更新單元規(guī)劃為平臺，聯(lián)動規(guī)劃、土地、產權等政策融合，集成了精細化、多專業(yè)的規(guī)劃技術有機、綜合、可實施，實現(xiàn)了政府各部門、市場主體、權利主體、居民、公眾等多元主體利益協(xié)商共融。
報告主題：促進高質量城市更新的規(guī)劃和土地政策思考
周儉，同濟大學教授，全國工程勘察設計大師
報告簡介：城市更新是存量發(fā)展階段城市發(fā)展轉型的必然趨勢。更新對象及其空間權利人的多樣性特征要求規(guī)劃研究更具針對性，要求規(guī)劃方法更有適應性；要求國土空間規(guī)劃以適應城市更新的特點和需要為目標，改進規(guī)劃編制、完善規(guī)劃管控方法和許可程序，將城市更新內容全面融入國土空間規(guī)劃體系；需要以目標為導向的規(guī)劃和土地政策指引，探索多樣化、相互對接的規(guī)劃和土地政策，因地制宜、一地一策，以國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌引領，高質量實施城市更新。
圓桌會議
召集人：
徐小黎 自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心副總規(guī)劃師
特邀嘉賓：
張 勤 杭州市規(guī)劃和自然資源局一級巡視員
陶曉龍 中國國土勘測規(guī)劃院 城市更新與村莊整治所所長
路 紅 天津市規(guī)劃和自然資源局原黨委委員、一級巡視員
趙燕菁 廈門大學教授
雷愛先 北京翰簡咨詢管理有限責任公司總經(jīng)理
張勤局長在發(fā)言中談到，從七個城市的經(jīng)驗介紹中可以看出當前城市更新工作有三個顯著特點，一是城市更新已經(jīng)從城市中的個別地塊發(fā)展到城市的普遍需求；二是城市更新的政策從保障“特例”轉向全面系統(tǒng)的常態(tài)化制度建設；三是規(guī)劃工作自身的變革，規(guī)劃不只是簡單完成技術性的空間優(yōu)化方案，而是注重與社會共商，并注重把土地政策融入規(guī)劃編制和實施的過程中。城市更新工作是非常復雜的，規(guī)劃既是實現(xiàn)城市更新的工具，也在統(tǒng)籌和引領城市更新的過程中實現(xiàn)自身的提升。張勤局長對于7個城市在城市更新工作中的特點、值得學習推廣的經(jīng)驗進行了總結。并提出五點建議，一是城市更新要全面融入五級三類規(guī)劃體系；二是城市更新多元利益主體的參與，詳細規(guī)劃尤其要處理好剛性傳導和個性化施策；三是要注重新舊的互動，新增空間要帶動既有空間的更新提升；四是要注重將規(guī)劃研究融入規(guī)劃全過程；五是要充分利用國土空間規(guī)劃“一張圖”，更好的推動面向更新的規(guī)劃改革。 趙燕菁教授提出，我國的城市處于轉型發(fā)展的關鍵期，城市更新不能走“賣地”的傳統(tǒng)老路，要通過引入好的產業(yè)項目給城市更新帶來新動能，真正實現(xiàn)高質量發(fā)展。城市更新要實事求是，不能停留在面子工程，不能給政府造成負擔，政府要積極引導，激發(fā)各方主體的積極性，要防止掉入城市更新“陷阱”，不同等級規(guī)模的城市要因地制宜制定各自的城市更新策略。自然資源部門要通過對城市土地資產的管理，有效推動城市更新。 路紅局長指出，推動城市更新工作中，在文化保護上要有清醒的認識。歷史文化遺產是城市不可再生資源，只有保護好城市中的歷史文化遺產才有城市更新新動能的承載地。并提出三點思考，一是城市更新工作，要注重城市存量空間價值的評估，從歷史維度、產業(yè)經(jīng)濟的維度綜合評估，把價值評估作為城市更新的基礎性工作，做細做實；二是保護文化遺產要講究多部門協(xié)同，特別是要廣泛引入業(yè)主的關注和參與；三是城市更新要做好規(guī)劃引領+政策支持，兩者缺一不可，要把規(guī)劃和土地政策貫通，讓項目實施主體、業(yè)主，從政策上得到最大效益。 雷愛先總經(jīng)理指出，今天業(yè)務交流質量很高，不約而同都是在講存量時代的存量土地問題。除了技術方法的運用，更要對城市存量用地變更涉及的相關土地政策進行全面學習和理解。城市更新的土地特征就是存量建設用地，分為國有和集體兩類，不同權屬的存量用地開發(fā)建設，都有成體系的土地政策進行約束。建議城市更新工作要更加理性、客觀，不能通過挑戰(zhàn)現(xiàn)行法律法規(guī)來推動，不能走特例，要用足用活現(xiàn)有的土地政策積極推進。 陶曉龍所長指出，在部空間規(guī)劃局的主導下，同濟大學周儉教授、部規(guī)劃中心、規(guī)劃院，共同聚集了上海等7個主要城市規(guī)劃技術力量，研究形成城市更新政策指引，這是“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系構建的重要實踐，是空間規(guī)劃理念和城市規(guī)劃設計技術結合的重要舉措，也是規(guī)劃和土地利用政策有機融合的重要嘗試，形成了重要成果，今天的活動是具體研究成果的交流分享。陶所長認為，立足自然資源部工作職責開展城市更新頂層設計，以規(guī)劃統(tǒng)籌盤活存量土地，實施低效用地再開發(fā)為基礎，實現(xiàn)規(guī)劃和土地利用政策有機融合，研究相關政策和地方創(chuàng)新舉措的適用性，進一步創(chuàng)新低效用地再開發(fā)等政策助力城市更新發(fā)展。
