對于農村村民未經批準或者以欺騙手段騙取批準非法占用土地建住宅的行政處罰，1998年《土地管理法》第七十七條規定，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超過省、自治區、直轄市規定的標準，多占的土地以非法占用土地論處。筆者認為，這一條款在實踐當中的可操作性有待加強。

　　法律適用應區分情況處理 

　　農村村民非法占地建住宅，應當受到行政處罰。但是在處罰過程中，應對各種價值給予恰當的安排，體現寬嚴相濟政策，以采用對社會利益和當事人權益損害最小的方式實現法的價值。

　　對非法住宅限期拆除這種單一的處罰方式難以體現法的公平正義的最高價值。農村村民非法占地建住宅，有的可以拆除，但也有不宜拆除、不能拆除或拆除成本過高等情形。如在原宅基地范圍內原拆原建，使用原有的宅基地和村內空閑地建住宅，都難以適用限期拆除的處罰種類。同時，對超標準部分房屋實施拆除也不好操作，因為房屋具有整體性和不可分割性，拆除一部分房屋勢必影響另一部分房屋的利益，更會破壞整個房屋的功能和效用。在符合土地利用總體規劃的情況下也不宜一概拆除違法住宅，即使違反“一戶一宅”，也要區分情況進行處理，可拆可不拆的應當不拆，沒收的建筑物可按照規定另行處置。

　　同時，對于超過批準數量占用土地的一律給予行政處罰的做法，似也不能一概而論。一些地方根據省、自治區、直轄市規定的標準幅度制定了具體標準，但經常變更，造成宅基地在分配安排上的不平衡。鑒于這種情況，在認定標準時，如果行政處罰時的標準高，則執行行政處罰時的標準；如果違法行為發生時的標準高，則應執行當時的標準。

　　有些情況下，沒收比拆除更合理 

　　與第七十七條不同，《土地管理法》第七十六條行政處罰種類上，除了責令退還非法占用的土地、限期拆除外，還有“沒收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設施”及“罰款”兩個種類，其中“拆除”與“沒收”不能并用。

　　“沒收”相比于“拆除”的優勢在于，可以有效利用資源，節約行政成本，提高行政效率。在對國家土地管理秩序影響不大的情況下，應當優先采用“沒收”的行政處罰種類。農村村民非法占地建住宅，在住宅不能拆除時，采用“沒收”的行政處罰種類具有一定的合理性。

　　對于農村村民非法占用土地建住宅的罰款也應區分對待。如非法占地建宅只是為了滿足基本居住需求的，建議不予罰款。而對于以盈利為目的非法占地建宅的，則應予以罰款。

　　法律適用應考慮各種情節 

　　違法構成是引起法律后果所必須具備的法律事實系統，對違法行為的認定和對法律的適用，必須對違法構成各個方面進行全面的考察。情節因素是重要的考量內容，對行政處罰決定至關重要，特別是行為人的過錯程度、行為本身的危害程度以及事后的補救措施直接影響著案件定性和處罰輕重。

　　在土地管理的法律法規中也能反映出影響行政處罰的情節。如《土地管理法》第六十二條第二款規定，農村村民建住宅，應當符合鄉鎮土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。這就是重要的考量情節因素。如農村村民在符合規劃和“一戶一宅”的情況下未經批準在原宅基地上拆舊建新，這就具備有利于違法當事人的情節因素。而這些情節可能使農村村民非法占地建住宅排除限期拆除這一嚴重的行政處罰種類，甚至可能不予行政處罰。

　　法律適用不能回避事實 

　　以事實為根據是法律適用的基本原則。這一原則要求執法人員盡可能地發現與案件有關的各種事實，完整、全面地收集案件的各項證據。而已經發現的事實必須毫無遺漏地通過證據予以收集、固定，不能有意取舍。一些地方為了便于行政處罰，在具體操作中把農村村民非法占用土地建住宅簡單認定為一般的非法占用土地，進而套用《土地管理法》第七十六條的規定進行行政處罰。這種行政處罰在表面上看來沒有什么問題，但卻是對客觀事實的違背，最終可能因為認定事實不清、主要證據不足而不能成立。如果有利害關系的第三人提起訴訟，將可能導致行政行為被予以撤銷。因此，對農村村民非法占用土地建住宅行為的行政處罰，應當實事求是地反映農村村民違法主體的特征，正確定性，為正確適用法律做好鋪墊。

　　綜上，筆者建議，農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準、非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地。對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為住宅用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的房屋，必要時也可以限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超過省、自治區、直轄市規定的標準，多占的土地以非法占用土地論處。

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