前不久，遼寧省調(diào)整了無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。有媒體片面援引標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定，稱“每年最低只需繳納1200元，就可擁有一座面積1公頃的島嶼，實(shí)現(xiàn)‘桃花島主’的夢(mèng)想”，引發(fā)輿論沸騰。
果真如此嗎？筆者不敢茍同。首先，這1200元只是開發(fā)程度最低的六等農(nóng)林牧業(yè)用島的價(jià)格，如果是破壞程度最高的一等填海連島，則最高每公頃要繳納2455萬元。也就是說，開發(fā)程度越高，價(jià)格越高。新標(biāo)準(zhǔn)的目的是通過經(jīng)濟(jì)杠桿，提高用島生態(tài)門檻。其次，鑒于海島資源的稀缺性，國(guó)家對(duì)海島使用權(quán)出讓有著一套非常嚴(yán)格的程序規(guī)定，想成為“島主”還要過層層“審批關(guān)”。弄清楚以上這些，相信大家就明白“桃花島主”可不是那么容易當(dāng)?shù)摹?/div>
實(shí)際上，長(zhǎng)期以來，無居民海島的開發(fā)利用存在著諸多問題。海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金，海島氣候又導(dǎo)致較高的維護(hù)成本。一旦收益與預(yù)期不符，易導(dǎo)致后繼開發(fā)無力，形成“爛尾島”。此為其一。
其二，開發(fā)利用同質(zhì)化、低質(zhì)化。無居民海島中的一些旅游娛樂用島，缺乏對(duì)海島文化和特色資源的深度挖掘，導(dǎo)致開發(fā)模式單一、利用層次較低，贏利能力不足。
其三，市場(chǎng)化機(jī)制有待完善。目前，我國(guó)無居民海島使用權(quán)招拍掛管理模式仍處于探索階段，缺乏從國(guó)家到地方的統(tǒng)一模式。同時(shí)，使用權(quán)流轉(zhuǎn)的二級(jí)市場(chǎng)尚未建立，社會(huì)資本參與度不深。
此外，很多歷史遺留問題仍未解決。《海島保護(hù)法》生效前，我國(guó)無居民海島土地證、林權(quán)證以及集體租賃合同或承包合同等多種使用權(quán)證混雜。法前用島的歷史遺留問題長(zhǎng)期未決，也使得開發(fā)利用進(jìn)程一再受阻。困難一度讓無居民海島的開發(fā)停滯不前，有些媒體甚至建議“降低島金，鼓勵(lì)沿海各省大力競(jìng)爭(zhēng)，放開嘗試能源倉儲(chǔ)、酒店建設(shè)、圍海建堤……” 對(duì)此，筆者認(rèn)為，開發(fā)利用無居民海島，得先算好“生態(tài)賬”。
我國(guó)現(xiàn)有的1.1萬多個(gè)海島中，約96%是無居民海島，大多處于未開發(fā)利用狀態(tài)。而且，這些無居民海島大多面積狹窄，生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱，一旦破壞很難恢復(fù)。2011年發(fā)布的“908”專項(xiàng)調(diào)查顯示，我國(guó)已有806個(gè)海島消失。消失的背后，是多年來填海連島、開山采石等破壞性用島產(chǎn)生的惡果。前車之鑒警醒我們，“保護(hù)優(yōu)先”乃是我國(guó)無居民海島開發(fā)利用遵循的最重要原則。從這點(diǎn)出發(fā)，就不難理解為何目前無居民海島出讓的數(shù)量之少、程序之嚴(yán)、門檻之高了。
當(dāng)然，無居民海島并不是只保護(hù)、不開發(fā)，而是應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先”的前提之下合理開發(fā)。筆者認(rèn)為，應(yīng)著力解決好市場(chǎng)和管理兩個(gè)方面問題。
一是充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。無居民海島市場(chǎng)化開發(fā)利用之路，風(fēng)險(xiǎn)與收益并存，只有理性的投資者才能成功上岸。二是更好地發(fā)揮政府的管控作用。一方面要通過總量和強(qiáng)度控制，鼓勵(lì)開展生態(tài)用島模式，另一方面要構(gòu)建無居民海島資源市場(chǎng)化配置機(jī)制。
“桃花島主”的夢(mèng)想雖好，卻不是人人能當(dāng)。遼寧此次公布的征收新標(biāo)準(zhǔn)，也正是契合了保護(hù)優(yōu)先、合理開發(fā)的無居民海島管理理念，值得各地借鑒。
