編 者 按 　　 

　　學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想主題教育開展以來，自然資源部系統(tǒng)各司局、各單位高度重視調(diào)查研究工作，將調(diào)查研究作為發(fā)現(xiàn)問題、檢視問題、解決問題的重要途徑，堅(jiān)持在調(diào)查研究中轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、推動(dòng)解決問題、提高干事創(chuàng)業(yè)能力，形成了一批調(diào)研成果，不少成果已轉(zhuǎn)化為政策文件。

　　為了繼續(xù)抓好調(diào)查研究的“后半篇文章”，持續(xù)推進(jìn)調(diào)研成果轉(zhuǎn)化、顯化調(diào)研成效，《中國(guó)自然資源報(bào)》開設(shè)《大興調(diào)查研究》專欄，陸續(xù)選刊一批優(yōu)秀調(diào)研成果，加強(qiáng)調(diào)研成效總結(jié)和宣傳解讀，推動(dòng)更多成果轉(zhuǎn)化為有效政策供給，轉(zhuǎn)化為謀劃和推動(dòng)工作的思路和方向，轉(zhuǎn)化為務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)。　　

　　加強(qiáng)信息化頂層設(shè)計(jì)，提升國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)智能化水平 

　　孫雪東 

　　按照自然資源部黨組主題教育實(shí)施方案安排，為落實(shí)自然資源部進(jìn)一步加強(qiáng)信息化頂層設(shè)計(jì)的要求，部信息中心圍繞國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)智能化提升展開了深入調(diào)研。2023年5月~7月，信息中心分赴上海、浙江、湖南、廣西、廣東、云南等8個(gè)地方共11家單位實(shí)地調(diào)研，組織19個(gè)省廳進(jìn)行專題研討，實(shí)地了解各地基本情況與做法，分析差距與不足，并提出改進(jìn)思考與建議。 

基本情況與做法

　　——部層面。按照2019年印發(fā)的《自然資源部信息化建設(shè)總體方案》，信息中心組織開展了“一張網(wǎng)、一張圖、一平臺(tái)和三大應(yīng)用體系”建設(shè)，取得了重要進(jìn)展。一是“一張圖”數(shù)據(jù)資源建設(shè)初具規(guī)模。按照以基礎(chǔ)測(cè)繪成果為框架、實(shí)景三維測(cè)繪成果為背景、自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)成果為底圖、國(guó)土空間規(guī)劃為藍(lán)圖，匯集自然地理格局、自然資源管理和國(guó)土空間治理等246類數(shù)據(jù)，推進(jìn)二維升級(jí)為三維，為行政審批、資源監(jiān)管、分析決策、信息服務(wù)等業(yè)務(wù)和場(chǎng)景提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。二是國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)初步建成。采用分布式應(yīng)用與服務(wù)架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)“一張圖”的統(tǒng)一管理、調(diào)度與服務(wù)，形成主題數(shù)據(jù)服務(wù)1176項(xiàng)、專題應(yīng)用服務(wù)196項(xiàng)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品181項(xiàng)。面向部機(jī)關(guān)，為日常業(yè)務(wù)管理、專項(xiàng)工作等提供數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐；面向地方、相關(guān)部委，提供“一張圖”數(shù)據(jù)共享，對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃及審批項(xiàng)目的空間比對(duì)分析等，平臺(tái)（專用版）已接入國(guó)辦電子政務(wù)辦；面向社會(huì)公眾提供國(guó)土調(diào)查成果共享應(yīng)用服務(wù)。三是應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)逐漸完善。現(xiàn)有支撐部政務(wù)審批和管理業(yè)務(wù)的9個(gè)系統(tǒng)49個(gè)子系統(tǒng)間基本實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享，自然資源監(jiān)管決策、“互聯(lián)網(wǎng)+自然資源政務(wù)服務(wù)”應(yīng)用體系逐漸完善，在履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)中發(fā)揮了積極作用。 

　　——地方層面。調(diào)研省份信息化建設(shè)均參照《自然資源部信息化建設(shè)總體方案》，總體框架以“一網(wǎng)、一圖、一平臺(tái)、三大應(yīng)用體系”為基礎(chǔ)，加強(qiáng)具有地方特色的信息化頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)自然資源管理和國(guó)土空間治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。一是強(qiáng)調(diào)“一張圖”的重要性，加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理。以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)服務(wù)能力升級(jí)，規(guī)范生產(chǎn)、匯聚、加工、共享和應(yīng)用等數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，研發(fā)數(shù)據(jù)治理技術(shù)，提升感知、研判、匯聚的精度和速度。如總體框架中上海強(qiáng)調(diào)“一套數(shù)據(jù)”、浙江為“一庫一圖”、廣東為“一庫”、廣西和云南均為“一張圖”。二是強(qiáng)化平臺(tái)支撐能力，促進(jìn)多業(yè)務(wù)協(xié)同。數(shù)據(jù)管理支撐方面，為所有應(yīng)用系統(tǒng)提供各類數(shù)據(jù)服務(wù)的發(fā)布、申請(qǐng)、使用和維護(hù)等功能，如廣東平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)統(tǒng)一集成、關(guān)聯(lián)和調(diào)度。應(yīng)用搭建支撐方面，提供統(tǒng)一的用戶管理、空間分析、統(tǒng)計(jì)報(bào)表等基礎(chǔ)能力支撐，以及開發(fā)框架、公共組件等開發(fā)與運(yùn)行支撐，如廣西、云南、深圳均按照自有模式實(shí)現(xiàn)了基于平臺(tái)的應(yīng)用快速搭建。智能工具支撐方面，從高頻應(yīng)用場(chǎng)景出發(fā)，挖掘核心需求，建設(shè)一批通用智能工具，為各類應(yīng)用構(gòu)建常用功能，如浙江的“一箱”為省域170個(gè)應(yīng)用提供了精準(zhǔn)的智能工具。三是創(chuàng)新應(yīng)用構(gòu)建方式，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整合。第一種方式是參照總體方案的三大應(yīng)用體系，如云南“三大體系”為調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)應(yīng)用、“云+端”監(jiān)管決策應(yīng)用、“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)應(yīng)用。第二種方式是基于省域業(yè)務(wù)劃分，如上海八大業(yè)務(wù)板塊為“大規(guī)劃”“大土地”“大地質(zhì)”“大測(cè)調(diào)”“大項(xiàng)目”“大登記”“大監(jiān)督”“大事務(wù)”；廣東“四域協(xié)同”為資源資產(chǎn)、規(guī)劃配置、管制利用、保護(hù)修復(fù)四個(gè)領(lǐng)域協(xié)同的應(yīng)用體系。第三種方式是按照空間治理邏輯劃分，如浙江“四大應(yīng)用”為空間規(guī)劃、空間保護(hù)、空間利用、空間安全。 

直面差距與不足

　　——平臺(tái)定位不清，多平臺(tái)并行。省級(jí)平臺(tái)在省域自然資源信息化建設(shè)中的定位不盡相同。在機(jī)構(gòu)改革的大背景下，面向不同業(yè)務(wù)需求，各地先后產(chǎn)生了很多平臺(tái)概念。一方面，存在多平臺(tái)交叉并行，除國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)外，廣東有自然資源一體化管理與服務(wù)平臺(tái)、深圳有可視化城市空間數(shù)字平臺(tái)、廣西有地理信息公共服務(wù)平臺(tái)。另一方面，系統(tǒng)和平臺(tái)概念不統(tǒng)一，很多應(yīng)用系統(tǒng)被命名為平臺(tái)，如廣西的自然資源一體化審查審批平臺(tái)、云南的地質(zhì)災(zāi)害防治預(yù)警預(yù)報(bào)監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)。 

　　——數(shù)據(jù)匯聚融合不夠，共享不充分。各地土地、地質(zhì)、礦產(chǎn)、測(cè)繪、海洋等基礎(chǔ)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分散在不同單位，在“一張圖”建設(shè)過程中，存在數(shù)出多源、標(biāo)準(zhǔn)不一、更新不及時(shí)、內(nèi)容不關(guān)聯(lián)等問題。隨著自然資源業(yè)務(wù)需求不斷增加、數(shù)據(jù)量快速增長(zhǎng)，各類數(shù)據(jù)及時(shí)、全面匯聚的能力有待提升，跨業(yè)務(wù)、跨系統(tǒng)、跨行業(yè)、跨層級(jí)的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)和協(xié)同共享需進(jìn)一步加強(qiáng)。 

　　——業(yè)務(wù)協(xié)同不足，銜接不夠。不同業(yè)務(wù)管理目標(biāo)不一、相同業(yè)務(wù)管理粗細(xì)不一，業(yè)務(wù)間聯(lián)動(dòng)和部省間銜接均有待提升。一方面，存在同一指標(biāo)多業(yè)務(wù)填報(bào)的情況，其中督察執(zhí)法矛盾比較突出，基層在開展衛(wèi)片執(zhí)法、耕地非農(nóng)化監(jiān)測(cè)等工作時(shí)，大量的問題圖斑重復(fù)實(shí)地核實(shí)、舉證和確認(rèn)，工作量巨大。另一方面，部省平臺(tái)和相關(guān)系統(tǒng)對(duì)接尚未實(shí)現(xiàn)協(xié)同一致。大部分省份尚未接入部級(jí)平臺(tái)，大部分部垂直管理系統(tǒng)開發(fā)了與省級(jí)自建系統(tǒng)對(duì)接的數(shù)據(jù)接口，但未匯總相關(guān)接口清單和對(duì)接指南，造成部省銜接不暢。 

　　——信息化發(fā)展不均衡，分散建設(shè)仍存在。各地信息化發(fā)展水平不一、差異較大。本次調(diào)研的地區(qū)，整體信息化水平走在全國(guó)前列，而其他多數(shù)地區(qū)仍處于打基礎(chǔ)的階段。一方面，各省均開展了各類數(shù)據(jù)匯集、系統(tǒng)建設(shè)工作，但由于業(yè)務(wù)管理側(cè)重不同，缺乏統(tǒng)籌機(jī)制，存在著較多重復(fù)建設(shè)、低效應(yīng)用的系統(tǒng)及功能；另一方面，部分省將視頻識(shí)別、影像解譯等人工智能技術(shù)應(yīng)用于日常工作，大幅提升了管理效率，但部分省份仍使用傳統(tǒng)管理手段，尚未著手新技術(shù)的探索與應(yīng)用。 

　　——信息化成果的復(fù)用和共享不足。全國(guó)信息化建設(shè)統(tǒng)籌不足，不同省同步在建相同類型的產(chǎn)品，信息化成果共享需求迫切。發(fā)達(dá)省份建設(shè)成果，由于場(chǎng)景地域化、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不一致，無法直接復(fù)用于其他地區(qū)，也無法直接提供部級(jí)使用。如廣東通過人工智能訓(xùn)練構(gòu)建的作物識(shí)別模型，移植給新疆，由于作物種植不同，會(huì)造成水土不服；廣東的影像識(shí)別，通過人工智能訓(xùn)練，“非農(nóng)化”監(jiān)測(cè)精度達(dá)到95%，比部級(jí)下發(fā)的問題圖斑更及時(shí)、更精準(zhǔn)，但部省間尚未建立信息化成果復(fù)用共享的機(jī)制，存在相同的開發(fā)工作，造成財(cái)政資金的重復(fù)投入。 

加強(qiáng)部信息化頂層設(shè)計(jì)

　　——明確平臺(tái)定位。明確平臺(tái)的數(shù)據(jù)管理、應(yīng)用支撐、共享服務(wù)的定位。基于眾多平臺(tái)概念，明確備案監(jiān)管類平臺(tái)為應(yīng)用系統(tǒng)，統(tǒng)籌整合符合定位的平臺(tái)為統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，類似廣東的自然資源一體化管理與服務(wù)平臺(tái)、深圳的可視化城市空間數(shù)字平臺(tái)、廣西的地理信息公共服務(wù)平臺(tái)等均按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求接入平臺(tái)。 

　　——強(qiáng)化數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)。統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范體系，開展國(guó)土空間信息模型（TIM）標(biāo)準(zhǔn)研制和建模示范，提升多元化數(shù)據(jù)采集和主題化數(shù)據(jù)加工能力，構(gòu)建三網(wǎng)部署的國(guó)土空間數(shù)據(jù)共享交換和服務(wù)體系，建立統(tǒng)一的自然資源數(shù)據(jù)資源目錄和數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理共享機(jī)制，以數(shù)據(jù)治理的規(guī)范化、系統(tǒng)化和智能化提升“一張圖”數(shù)據(jù)要素價(jià)值。 

　　——提升平臺(tái)智能化水平。完善現(xiàn)有平臺(tái)技術(shù)架構(gòu)，強(qiáng)化功能建設(shè)，解決智能化發(fā)展不均衡、部省業(yè)務(wù)協(xié)同不足等問題。一是重點(diǎn)提升自然資源知識(shí)庫，推進(jìn)形成“從人看數(shù)據(jù)”到“從知識(shí)促管理”的知識(shí)驅(qū)動(dòng)型管理模式，發(fā)揮自然資源知識(shí)的應(yīng)用價(jià)值。二是發(fā)展智慧能力，充分吸取地方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立健全共創(chuàng)共建共享工作機(jī)制，避免碎片化和低水平重復(fù)建設(shè)。三是梳理分析通用需求，建設(shè)一套擴(kuò)展性強(qiáng)的通用智能工具箱，通過平臺(tái)智能工具整合集成，推進(jìn)業(yè)務(wù)智能化應(yīng)用水平提升。 

　　——加強(qiáng)項(xiàng)目統(tǒng)籌管理。針對(duì)信息化成果標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、產(chǎn)品之間互相沖突、重復(fù)建設(shè)等問題，建議加強(qiáng)各類業(yè)務(wù)信息化項(xiàng)目的統(tǒng)籌管理，從項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)實(shí)施到驗(yàn)收、成果應(yīng)用等全過程進(jìn)行規(guī)范。整合存量、嚴(yán)控增量，分類分步統(tǒng)籌推進(jìn)應(yīng)用系統(tǒng)整合、效能提升，充分復(fù)用平臺(tái)通用功能，減少系統(tǒng)建設(shè)重復(fù)浪費(fèi)；以業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng)、需求導(dǎo)向，通過業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)應(yīng)用系統(tǒng)整合、業(yè)務(wù)融合。 

推進(jìn)部省銜接和地方平臺(tái)建設(shè)

　　——重點(diǎn)解決部省銜接不暢的問題。一是建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享服務(wù)。依據(jù)數(shù)據(jù)資源目錄提供數(shù)據(jù)共享，適應(yīng)地方實(shí)際工作需要定制數(shù)據(jù)共享規(guī)則，提供按照規(guī)則加工后的數(shù)據(jù)。開展部省平臺(tái)對(duì)接，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)共享數(shù)據(jù)。開發(fā)國(guó)土空間調(diào)查、國(guó)土空間規(guī)劃（含“三區(qū)三線”）等數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用，服務(wù)相關(guān)部委和行業(yè)。二是建立“上下覆蓋、部門聯(lián)動(dòng)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”的業(yè)務(wù)管理模式。梳理宏觀決策到微觀管理的業(yè)務(wù)關(guān)系，排查填報(bào)過程中內(nèi)容重疊的部分，建議部在調(diào)查、規(guī)劃、審批、監(jiān)管、決策中統(tǒng)一名詞術(shù)語、分類、口徑、時(shí)間等標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一業(yè)務(wù)模型，推動(dòng)部省間、各業(yè)務(wù)間數(shù)據(jù)互信互認(rèn)、互通共享。以督察和執(zhí)法業(yè)務(wù)為切入口，針對(duì)督察執(zhí)法工作中存在的疑似圖斑重復(fù)核實(shí)等業(yè)務(wù)交叉問題，推動(dòng)信息互通共享，統(tǒng)一信息獲取渠道，統(tǒng)一違法線索核實(shí)認(rèn)定，加強(qiáng)督察與執(zhí)法業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)，提高督察執(zhí)法工作效率。三是建立部省數(shù)據(jù)互信互認(rèn)的管理機(jī)制。省級(jí)完成部級(jí)任務(wù)時(shí)，遵循省負(fù)總責(zé)的原則，不框定技術(shù)路線和方法，鼓勵(lì)使用新技術(shù)新方法。鼓勵(lì)省級(jí)共享優(yōu)于部級(jí)監(jiān)管時(shí)效的監(jiān)管成果。 

　　——按步驟推進(jìn)部省平臺(tái)的聯(lián)通共享。建議部層面印發(fā)加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見，明確部級(jí)平臺(tái)與地方平臺(tái)的定位和相互關(guān)系，滿足差異化需求，增強(qiáng)數(shù)據(jù)貫通、接口對(duì)接。通過部省兩級(jí)平臺(tái)連接，實(shí)現(xiàn)與各級(jí)部門間的數(shù)據(jù)共享和交換；通過接入國(guó)辦電子政務(wù)辦的全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和國(guó)家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)與其他部門和單位的數(shù)據(jù)共享和交換。 

　　——探索建立信息化建設(shè)眾籌共享模式。建議建立全國(guó)信息化“一盤棋”的建設(shè)模式，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)、系統(tǒng)、工具、組件等創(chuàng)新復(fù)用。按照信息化集約節(jié)約建設(shè)、搭建眾籌平臺(tái)、推進(jìn)成果共享的工作思路，加強(qiáng)部省信息化經(jīng)驗(yàn)交流，發(fā)揮各單位的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，對(duì)于具有推廣應(yīng)用價(jià)值的信息化成果，探索眾籌共享模式，由部發(fā)布平臺(tái)智能化工具任務(wù)清單，提出建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、主要應(yīng)用場(chǎng)景和功能需求，面向地方開展具體任務(wù)的認(rèn)領(lǐng)，相關(guān)部門完成認(rèn)領(lǐng)后，按照實(shí)施要求由部統(tǒng)一組織任務(wù)的驗(yàn)收，并推廣至全國(guó)使用。 

　　（作者單位系自然資源部信息中心。此調(diào)研報(bào)告有刪減。）