近日，國家自然資源督察上海局完成對督察區域27個觀測點報送的2018年第四季度土地利用管理數據和報告分析。數據顯示，滬浙閩地區存在土地審批和供應上升、耕地后備資源匱乏愈發突出、土地違法違規問題上升等五方面態勢和問題。 

　　上海督察局分析發現，2018年第四季度，滬浙閩審批新增建設用地和土地供應規模呈上升態勢，且全年較2017年有所增加，房地產市場壓力依然較大。 

　　從土地審批情況看，第四季度各觀測點審批新增建設用地面積2971.02公頃，同比上升29.6%、環比上升91.7%，全年觀測點審批新增建設用地面積6730.37公頃，同比上升13.9%，新增建設用地面積與2017年相比相對穩定。從土地供應情況看，國有建設用地供應總量5733.28公頃，同比和環比分別上升58.5%、84.9%，住宅用地供應面積867.95公頃，同比上升35.5%、環比下降3.0%，成交價款623.31億元，同比和環比分別下降41.1%、39%。受國家調控政策和市場環境影響，房地產企業商品房銷售難度增加，拿地及補庫存意愿不強，住宅用地市場需求趨淡。 

　　補充耕地面積增幅明顯，后備資源潛力不足問題依然存在。第四季度各觀測點加強永久基本農田劃定及保護工作，加大耕地保護力度，實際補充耕地面積3196.44公頃，同比上升32.2%、環比增長286.2%；農村土地綜合整治項目竣工554個，同比上升73.3%、環比上升218.4%，新增耕地面積2612.66公頃，同比下降6.8%、環比上升92.5%。從全年看，觀測點實際補充耕地面積4845.94公頃，同比上升22.6%；農村土地綜合整治項目竣工973個，同比上升59%，新增耕地面積3680.59公頃，同比下降22.7%。 

　　觀測點普遍反映，耕地后備資源匱乏問題愈發突出，永久基本農田保護工作仍面臨不少問題。一是生態保護紅線內包含了部分永久基本農田，城鎮開發邊界中也存在部分永久基本農田。二是日常保護工作難以落到實處，基層保護動力不足，特別是村集體和農戶缺少主動保護永久基本農田的動力。三是多地耕地后備資源日益減少，來源狹窄且分布不均，以往靠增量擠占其他生態補充耕地的途徑越來越窄，在數量減少的同時，部分補充耕地質量差、管護不到位。 

　　第四季度，各地積極盤活存量建設用地，注重城鎮低效用地再開發，但批而未供和閑置土地處置力度有待加強。各觀測點共有閑置土地745公頃，同比下降7.7%、環比上升23.1%，處置閑置土地522.55公頃，同比下降22.9%、環比上升28.8%。 

　　與此同時，各地在批而未供和閑置土地處置實施過程中也面臨不少困難。一方面是政府原因，最大的困難是各類規劃不銜接，各類規劃的控制指標和規劃期限也有所不同。涉及相關規劃調整時，企業原有土地建設規劃不能及時做出應對，導致后期無法建設而被迫閑置。另一方面是項目業主原因，主要是項目業主取得土地使用權后，因市場變化、融資渠道受限或其他原因，未能按照合同約定對取得的土地進行開發建設。 

　　土地違法違規問題明顯上升，土地執法監管形勢不容樂觀。第四季度各觀測點共發現土地違法案件379件，涉及土地面積317.887公頃，同比上升118.1%、環比下降1.1%，其中占用耕地的土地違法案件217件，涉及面積209.18公頃，同比上升232.1%、環比上升8.0%。立案查處267件，涉及土地面積301.01公頃，同比上升175.9%。從全年看，土地執法形勢依舊不容樂觀，各觀測點2018年共發現違法案件2440件，涉及土地面積993.61公頃，同比上升102.6%，其中占用耕地的違法案件1213件，涉及面積571.56公頃，同比上升183.1%。土地違法違規問題主要集中在農村，大多為具有公益性質的村民生活休閑娛樂、村集體組織辦公場所和地質災害避難點等。 

　　各觀測點普遍反映，基層國土資源所動態巡查任務重、壓力大，執法查處面臨困境。一是執法力量薄弱，執法車輛嚴重不足，動態巡查不到位不徹底的現象時有發生。二是土地違法現象復雜，尤其是違法堆放渣土點多面廣，且難以追蹤違法當事人，案件查處難度加大。三是鄉鎮一級土地管理主體責任不落實，與有關部門的溝通協調機制不暢通，難以形成執法合力。 

　　當前，鄉村振興戰略積極穩步落實，但規劃編制與實施方面仍面臨多重困難。各觀測點反映，在推進鄉村振興戰略實施過程中，需解決好鄉村規劃引領性、可操作性、實用性等問題。一是部分鄉鎮、村莊對規劃的重要性認識不足，編制過程中征求村民意見、公示等環節存在走過場現象，規劃編制完成后便束之高閣，許多村民對規劃內容不了解，村民建房不按村莊規劃且未經審批自行建設的現象時有發生。二是城鄉規劃相對而言編制時間較早，部分規劃內容未及時根據村土地利用規劃進行調整，導致部分鄉村公共設施無法落地。三是按照城鄉建設用地增減掛鉤“先拆舊、后建新”的操作模式，在村規劃啟動實施時“先拆舊”部分缺乏安置用地保障。四是對設施農用地選址合理性沒有統一規范，對選址的合理性缺少判別依據，占用耕地問題突出，特別是對農旅結合、一二三產業融合、農家樂等項目缺乏用地保障。 

　　針對滬浙閩土地利用和管理面臨的趨勢和問題，上海督察局建議從四方面發力： 

　　嚴格永久基本農田和耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，切實推動耕地保護政策落實到位。加強有關部門協調聯動，共同推進土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、生態環境保護規劃等“多規合一”；完善動態巡查機制，增加專用資金投入，增強巡查硬實力，加強對巡查和管護人員隊伍的業務培訓；科學劃定宜耕土地后備資源，統籌推進耕地休養生息，繼續推進高標準農田建設、農村土地綜合整治、表土剝離再利用等工作，提升耕地質量。 

　　多管齊下完善細化節約集約用地政策，服務高質量發展。加大“多規合一”工作推進力度，強化各相關規劃在編制和實施過程中的一致性和可操作性；土地供應前確保完成征地、配套建設工作，嚴格“凈地”出讓制度，加強新增閑置土地源頭防控；對企業用地效能進行分類認定，對不同類別的企業，研究差異化的閑置土地和低效用地處置措施，鼓勵原土地權利人積極參與存量用地盤活、低效用地再開發。 

　　優化鄉村空間格局，加強農業農村用地保障和監管，助推鄉村振興。加強規劃編制的溝通協調，促進各項規劃融合，充分考慮農村新產業新業態用地特點和需求，科學預測安排規劃期內農村建設用地需求量與用地空間；調動村民參與鄉村規劃建設的積極性，協調考慮村民的利益訴求，發揮鄉村規劃的實際引領效用；加強設施農用地批后監管，將設施農用地使用情況納入動態查巡范圍，防止設施農用地“非農化”。 

　　進一步完善發現查處機制，強化自然資源執法職能。建立健全綜合行政執法部門和業務主管部門協作配合的工作機制，做到資源共享、協作聯動，形成工作合力；增強鄉鎮（街道）政府干部“規劃先行，用地必批”的觀念，從源頭上杜絕村集體公益事業設施違法用地行為，并納入工作績效考核范圍；大力推進執法信息公開，充分保障群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。（趙俊杰  明小毅  蔣郁青  邱思齊）