8月29日，2025年第三期國土空間規劃 UP前沿論道業務交流會在京舉辦，主題為“全域土地綜合整治助力規劃實施落地”。來自自然資源等部門、高等院校、研究機構和金融機構的相關人士，聚焦規劃引領下的全域土地綜合整治，就其理論與模式創新、投融資風險防控、數字化應用以及在區域協調發展、城鄉融合發展和農業農村轉型發展中怎樣更好地發揮作用等，開展交流和探討。

　　落實規劃的重要手段和平臺

　　中央一號文件已連續六年提及全域土地綜合整治。2019年，自然資源部組織開展全域土地綜合整治試點，同年國土空間規劃體系開始系統性構建。“多規合一”改革進程中，全域土地綜合整治在地方實踐層面逐步成為落實規劃的重要手段和平臺。

　　以“千萬工程”為牽引，浙江省通過“土地綜合整治+”，全域推進國土空間治理現代化，建設以人為本的空間治理共同富裕基本單元。浙江省國土空間規劃學會理事長顧浩，在交流會上介紹了該省以國土空間規劃為主體，以全域國土空間治理為實施路徑，以數字化應用技術為監測監管手段的“一體兩翼”規劃建設治理體系。浙江依據農業空間、生態空間及城鎮空間格局，劃定整治片區，引導重點整治方向，推進高水準建設網絡大城市的“重要節點”。“全域土地綜合整治是實現空間資源配置的載體，是轉變經濟發展方式的渠道，也是提升人居環境品質的平臺”，顧浩說。

　　“全域土地綜合整治既是現階段落實‘三區三線’和國土空間規劃的重要手段，又是下一階段有序優化‘三生’空間格局的重要途徑。”廣東省土地開發整治中心主任黃華坤說。廣東省累計批復全域土地綜合整治實施方案近200個，拉動投資超4000億元，有力支撐了“百千萬工程”實施。針對城鄉區域發展不平衡這一短板，廣東省以良田比較集中、村莊布局優化、產業集聚發展、生態健康優美為目標，在全域土地綜合整治中落規劃、騰空間、穩耕地、興產業、優生態、強活力，充分激發改革創新內生動力。

　　浙江省寧波市在全市范圍開展了全域國土空間綜合整治試點。交流會上，寧波市自然資源和規劃局副局長楊斌詳細介紹了該市建立與國土空間規劃體系相銜接、面向實施的整治規劃體系，以及在推動整治方案和空間規劃融合編制、自然資源和規劃業務融合、資源變資本等方面的改革創新實踐。寧波市探索將土地整治與國土空間規劃編制融合，同時打破原有“條塊分割”的管理格局，推動自然資源各條線業務在整治平臺上實現一體化運行，進而打通“資源變資產、資產變資本”的轉化鏈條，實現空間價值的全生命周期管理，以空間治理撬動經濟社會高質量發展。

　　新疆維吾爾自治區哈密市委常委、伊州區委書記潘瑞，介紹了哈密市與自然資源部國土整治中心聯合建設哈密實踐基地過程中伊州區陶家宮鎮試點的情況。他坦言：“整治是手段，發展才是目的。”該試點將產業導入作為全域土地綜合整治的“主引擎”，構建“一產規模化組織、二產高標準投入、三產產業化發展”的產業空間布局。他建議，針對不同的產業類型細化用地供地政策，支撐新產業新業態項目用地；在貼近城市周邊的村莊區域建設創新型產業社區，以工業項目收益反哺鄉村，助力鄉村振興。

　　國土空間治理現代化的制度載體

　　在助力規劃實施落地的層面上，如何進一步優化全域土地綜合整治實施路徑，助力鄉村全面振興，推動國土空間治理現代化，專家學者結合實踐案例深入分析并提出政策建議。

　　“生態文明建設框架下，作為實現國土空間系統治理的創新性制度安排，全域土地綜合整治要從傳統‘土地工程范式’，躍遷為國土空間治理現代化進程中的關鍵制度載體。”浙江大學公共管理學院教授吳次芳在交流會上提出。他認為，面對全球化重構、AI革命、極端氣候等情況紛至沓來的百年變局，全域土地綜合整治需要突破傳統土地整治的工程思維，形成能夠適應概率世界和應對未來挑戰的全新理論視野，發揮空間重構、要素激活和功能提升等核心價值，成為應對百年變局的重要基礎工具。

　　低效建設用地再開發是全域土地綜合整治的主要內容之一。清華大學建筑學院教授鄭曉笛認為，以棕地為重點的低效建設用地再利用，可以為全域土地綜合整治提供關鍵的戰略支點與創新路徑。她結合具體案例分析認為，在區域統籌的層面，對一定空間范圍內具有關聯性的棕地群進行系統治理，通過定量分析棕地群與城市綠地系統及人居環境的關系、棕地群格局動態演變規律與影響因素，可以有針對性地提出棕地群再生及綠地系統空間優化方案。

　　“支撐產業發展重于土地整治本身。”中國農業大學土地科學與技術學院教授朱道林在會上談到。圍繞智能化農耕、規模農業、一二三產業融合發展等農業農村現代化轉型發展的新方向，新時期全域土地綜合整治工作應在解決土地利用碎片化、推動農業規模化經營、強化農業生產基礎、改善人居環境等方面重點發力。同時，應基于大食物觀的糧食安全戰略，完善地類管理與用途管制政策，改善土地利用條件和基礎設施，讓市場機制更好地引導新型農業經營主體在鄉村全面振興中發揮作用。

　　結合實踐案例，南京大學地理與海洋科學學院教授金曉斌分析稱，當前全域土地綜合整治仍存在與國土空間規劃銜接不暢、缺乏現代農業經營模式支撐、實施方案彈性調整機制不足等瓶頸問題。他建議，以全域土地綜合整治為資源統籌和規劃實施平臺，規劃生成整治項目，統籌實現優化國土空間、提升耕地質量、修復生態環境、改善人居環境、城鄉融合發展、激活產業動能等目標，以集成式整治實現區域的整體性治理。

　　系統工程需各方協同發力

　　2024年《自然資源部關于學習運用“千萬工程”經驗深入推進全域土地綜合整治工作的意見》（以下簡稱《意見》）發布以來，全域土地綜合整治從試點轉向全面推進。面向未來，相關領域專家及全域土地綜合整治各環節的參與者們各抒己見。

　　福建省漳浦縣委書記陳愛棋介紹，《意見》印發后，漳浦縣抓住機遇，研判鄉鎮發展定位、產業發展對空間治理需求，今年開展的赤湖鎮全域土地綜合整治項目，按照國土空間規劃整體籌謀，正向優化各類用地布局、提供要素保障，釋放產業發展空間。

　　長三角生態綠色一體化發展示范區執委會生態和規劃建設部部長劉偉表示，示范區將引導“兩區一縣”（上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣）共同謀劃，在跨省域國土空間規劃探索的基礎上，建立統一標準的全域土地綜合整治潛力庫和協調一致的實施項目庫，集中在毗鄰區域、跨界河湖范圍內協同推進若干全域土地綜合整治典型項目，探索建立跨省域毗鄰區域全域土地綜合整治協同推進模式。

　　談及規劃的引領作用，湖北省國土整治中心副主任黃寧建議，按照差異化管控規則，在保護和發展多目標之間尋求最優解，以全域土地綜合整治項目為載體，針對性開展空間治理活動。“新形勢下，全域土地綜合整治的工作要放到自然資源‘兩統一’職能全業務流程中去把握，調查為基、規劃為綱、權益為本，串起來謀劃落實、形成合力。”黃寧表示。

　　“全域土地綜合整治是一項系統工程，需要各方協同發力。”中國農業發展銀行產業客戶部農地處處長張維，從風險防控的角度提出，整治項目應重點防范政策風險、合規風險和市場風險，將風險防控融入項目的全生命周期管理，構建多元化投融資機制，加強產業導入和實施主體培育，構建多方參與、多方受益的整治模式。

　　助力國土空間功能與價值提升

　　當前，國土空間規劃處于全面實施階段。在新的背景下，如何通過全域土地綜合整治這個平臺有效提升國土空間的價值，專家學者和專業人士在圓桌論道環節出謀劃策。

　　“當前，城鄉要素正加速雙向流動，產業鏈、價值鏈和生活鏈在城鄉之間交織，需要通過全域視角來重構空間格局和資源配置。”中國科學院大學講席教授、人居科學學院院長吳晨提出，以全域土地綜合整治驅動新型城鎮化建設，需要全域規劃、整體設計、綜合治理，探索土地整治與多種要素的綜合跨界融合。

　　中國國土勘測規劃院二級研究員賈克敬，強調依據國土空間規劃在全域土地綜合整治中制定差異性的措施，在農產品主產區、生態功能區、城市化地區以及資源能源富集區、歷史文化資源富集區等疊加功能區，按照各級規劃確定的主體功能定位提升國土空間的功能與價值。

　　通過全域土地綜合整治，上海市已實現空間布局優化、資源要素整合和多元價值提升等綜合目標。上海市建設用地和土地整理事務中心主任田峰，分享了近年來以郊野單元村莊規劃為核心的超大城市土地整治迭代升級歷程。如今，按照一張藍圖、一條行動路線、一個項目庫的整體思路，上海市同步編制郊野單元村莊規劃與全域土地綜合整治實施方案，切實實現規劃有效傳導和落地實施。

　　同濟大學建筑與城市規劃學院教授欒峰談到，發揮全域土地綜合整治作為重要政策工具的價值，首先需要提高認識，將推動空間布局優化實現空間整體價值提升作為這項工作的核心目標。在此基礎上，以合理的評價體系和獎勵補償機制，引導更具價值提升潛力區域開展工作。

　　本次交流會在自然資源部國土空間規劃局指導下，由自然資源部國土整治中心和自然資源部國土空間規劃研究中心聯合主辦，以線上線下相結合的方式進行。（閻炎）